——陈晓玲、李律瀚、金龙坤、彭云化、王养微、俞章米、
冯成迪委员代表农业界别的发言
林下经济，是依托林地的生态环境，充分利用林下土地资源和林荫优势，开展林下种植、养殖等立体复合生产经营，从而使农、林、牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的生态农业模式。乐清发展林下经济的基础条件优越，发展模式较多，发展潜力巨大。在防止耕地非农化、非粮化的背景下，大力发展林下经济，对激发农村发展活力、拓展群众增收渠道，助力乡村振兴、缩小三大差距意义重大而深远。
一、基本情况
乐清属浙南低山区和沿海丘陵平原区，山丘、平原、水域面积构成“七山二水一田”的地形结构。境内地势自西北向东南呈梯形状倾斜，依次分布低山、丘陵、平原、浅海滩涂、岛屿五个层次的地貌特征，适宜发展林下经济产业。2023年，全市林地总面积达103.17万亩，森林覆盖率为46.89%，森林资源丰富，其中公益林、天然林面积为78万亩。全市林下经济的发展规模已颇具成效。据统计，2024年林下经济面积达2.55万余亩，一二三产实现总产值62.358亿元，已经形成了林下种植、林下养殖、相关野生林产品采集、森林康养等四大林下经济发展类型。其中林下种植面积达0.45万亩，种植的作物以铁皮石斛、三叶青、多花黄精、菜头肾等中药材为主，分布在大荆、仙溪、龙西、岭底、淡溪、芙蓉等乡镇；林下养殖面积为0.2万亩，养殖品种主要包括石蛙、蜜蜂以及各类畜禽等；林下采集的面积为0.3万亩，主要是采集竹笋、粽叶等野生植物林产品；森林景观利用面积达1.6万亩，主要涵盖森林生态旅游、森林康养等项目。
二、存在的问题
（一）基础资源薄弱，产业发展空间捉襟见肘
1．公共配套设施缺乏。我市林下经济产业基地大多位于深山老林，连接这些产业基地的道路、水电以及通讯等基础设施存在明显不足，导致林下经济产业难以实现规模化、集约化发展。以位于北白象镇赵家硐村的华雁农业科技有限公司为例，该公司的油茶项目于2023年立项，但由于“最后一公里”的林区道路建设涉及林地审批、林木采伐等一系列复杂程序，导致项目至今仍未正式落地。
2．可利用林地资源少。目前，全市森林面积共103余万亩，其中公益林、天然林面积为78万亩，占总面积的75.73%。由于产业设施修建、林木采伐强度等受到公益林、天然林管理条例的严格限制，实际可供林下经济发展利用的林地资源仅为剩余24.27%的人工林。此外，因公益林、天然林较为分散，树木生长茂密，林隙光照条件差，影响了人工林种植过程中的光合作用，不利于菌菇类、中药材等种植。如，石帆街道岩宕村一直计划发展林下中药材和油茶基地，村内共有6000亩森林资源，但人工林仅有400亩，且人工林与天然林相互夹杂，林木生长密度高，限制了林下经济产业发展。又如，岭底兴龙村计划发展林下黄精种植产业，因涉及天然林，采伐强度无法满足黄精生长所需的光照条件，致使该项目难以落地。
3．林地权属认定滞后。尽管2020年我市发布了《乐清市林地经营权证发证管理实施细则》，对林地经营权证的发证管理进行了规范，但由于山林历史遗留纠纷多，目前全市仅发放林权证64万余亩。这直接导致了林地经营权证办证困难，目前仅发放了2宗林地经营权证。低发证率使得林业产业发展缺乏产权基础，林下经济项目在流转交易、质押贷款、项目申报、示范评审和林业资产证明等方面都因缺乏相应凭证而受到阻碍，极大地制约了我市林下经济向规模化、集约化方向发展。
（二）生产水平较低，产业发展效益不尽人意
1．种植品种少、规模小。目前，我市林下种植的品种较为有限，且整体种植规模不大，林下铁皮石斛大约3400亩，黄精大概1000亩，其他100来亩。除雁荡山铁皮石斛产业已具备一定的规模和影响力外，多花黄精、油茶等其他品种的种植规模相对较小。如，仙溪镇联红村仅零星种植了几十亩菜头肾，雁荡镇环山村的油茶种植面积也仅为100多亩。这种小规模的种植模式在我市较为普遍，难以形成规模效应，在市场竞争中处于弱势地位。
2．产业链条短、附加值低。我市林下经济各种发展模式均处于初步阶段，项目基本停留在一产种植，经营模式较为粗放。林农及各经营主体对新技术和新工艺的掌握程度不够，大多沿用传统的种养方式。在种植和养殖过程中，主要依赖自然条件，林下产品的生产、加工等环节多为手工操作，机械化和现代化程度不高，导致生产效率低、产品产量不高以及质量难以保障等问题。如“竹乡”智仁，5000余亩的食用笋基地，采挖靠人工，且以鲜食为主，没有深加工产品。这种传统的生产方式严重制约了产业的发展，难以构建起产品成熟、科技含量高的完整产业链，产品附加值较低，无法实现产业的高效益和可持续发展。
3．品牌数量少、效应差。乐清林下经济发展中存在着品牌建设不足的问题，缺少带动力强的龙头企业与地方特色突出的林特知名品牌。截至目前，除了铁皮石斛产业中的铁枫堂、枫之源、聚优品等品牌在市场上具有一定的知名度外，尚未出现其他有显著影响力的林下种植品牌。我市林农基本上为散户经营，品牌意识薄弱，在选择产品时存在一定盲从性，导致产品同质化严重，核心竞争力不足，难以形成竞争优势和有效的辐射带动能力，从而限制了整个林下经济产业的进一步拓展和提升。
（三）要素保障不足，产业发展动能后继乏力
1．政策支持力度低。根据《乐清市林业项目奖补资金实施细则》，林下种植基地要获得补助，需满足相对集中（连片面积达到300亩以上）且依法完成林地经营权流转的条件，并按核定投资额（种苗、肥料、人工、喷滴灌、水电等）的60%予以补助，但最高仅为4000元。该补助条件苛刻，目前我市仅一家企业获取资金补助。此外，在涉林企业的用地、林业机械等关键要素方面尚未出台相应的保障政策，对龙头企业、合作社、大户、林农等不同经营主体的林下经济项目在信贷扶持、贴息扶持、产业投保等方面的保障也存在明显不足，制约了林下经济产业的发展活力与动力。
2．服务体系不健全。全市的林事服务尚未形成完整的全链条服务体系，在林业机械、物资存放、产品加工、展示展销、技术培训等诸多环节均存在短板。以铁皮石斛种植为例，这几年，依靠丰富的森林资源，林下铁皮石斛种植业飞速发展，目前种植面积已达4000余亩，但由于相关配套服务工作不健全等问题，林下石斛产业的市场化程度仍然较低，种植户市场信息不灵通，尤其是在产品销售环节，大多数种植户只能被动等待收购商上门收购或通过零售渠道进行销售，难以保障经营效益。当下虽有相对完整的电商体系，但直播带货方式在我市林下经济产业中的应用不够，缺乏长效的扶持机制和系统的培训体系，电商销售这一重要销售渠道与发达地区相距甚远。
3．专业人才匮乏。目前，乐清涉农领域的人才队伍建设严重落后于工业领域，从整体数据来看，截至2024年12月31日，我市自主认定企业工业类技能人才27881人，农业相关有技能人才证书的仅600多人，而涉林企业内甚至没有一位中级以上的林业专业技术人员，整体人才结构不合理。乡土专家的培养水平与丽水、衢州等地区也相距甚远，更没有科研专家、林技人才、乡土专家、林机人才、运营人才、高素质林农专业队伍体系建设，人才短板限制了林下经济产业的创新和可持续发展。
三、几点建议
（一）强化基础服务工作
1．加快林权登记和流转。建立由资规、司法、财政部门牵头、相关部门参与的工作机制，明确职责分工，强化协作，市镇村三级联动，可以在第三次全国国土调查统一底图和集体土地所有权确权登记信息的基础上，开展补充调查，推进林地所有权、经营权证确权工作，形成全面、准确的林地确权登记档案，为林地资源的合理利用提供法律依据。同时，积极盘活林地资源，创新林业资产资源股份制改革，以村为单位，依托村股份经济合作社建立林业股份公司，以林地林木资源折价入股，把分散林地资源聚起来，再由村林业股份公司或引入第三方主体，通过自营或招商等方式实现规模化运营，让农户获得流转租金、务工薪金、分红股金等多方面的收益，提升农户参与林业经济的积极性。
2．加快林业标准地建设。将林下经济发展所需的道路、水利、电力、通信等基础设施用地纳入全市基础设施建设规划。营造良好的投资环境，通过林业标准地建设，强化基础配套和相关要素服务保障，以“筑巢引凤”的方式吸引工商资本“上山入林”，推动林地资源要素的高效利用，进而提高林地的亩均产出效益，带动村集体和农民收入持续稳定增长，达成生态美、产业兴、百姓富的有机统一，实现生态与经济的协同发展和良性互动。
3．及时更新林地资源数据库。资规部门每年要及时进行全市范围内林地和林地保护利用状况等的变化调查，分析年度林地范围、林地利用状况和管理属性等变化情况及原因，有计划地调整县级林地保护利用规划。在此过程中，推动公益林和天然林并轨管理，优化国家级和省级公益林区划。在保护生态的前提下，充分挖掘林地的经济潜力，适当考虑将森林生态区位不重要或生态状况不脆弱的集体林地依法调出公益林、天然林范围，确保林地管理与利用更加科学合理，实现生态效益与经济效益的平衡。
（二）提高种植技术水平
1．科学规划林下经济发展。发改、资规、农业、科技等相关部门联动，对全市林业资源进行详细考察，科学编制全市林下经济发展规划，从全局角度统筹安排工作任务的分解落实、资金的筹措调配以及工作进度的合理调度等多个重要环节，精准定位并突破当前林业产业发展过程中面临的制约瓶颈，为林下经济的稳健发展提供科学的规划指导和保障。
2．引入研发先进技术。加大对林下种植技术、养殖技术、加工技术等多方面技术的研发力度，积极引进林下经济产业发展所需的关键核心技术与实用技术。尤其要加强良种选育和繁殖工作，精心培育一批兼具较高经济价值和生态价值的林下经济植物品种，如“浙八味”“温六味”等特色品种，让这些品种在抗病虫害、环境适应性以及产量等关键指标上展现出更为显著的优势，以提升林下经济产品的品质和竞争力，为产业发展奠定坚实的品种基础。
3．强化培育品牌意识。充分挖掘区域优势，积极培育具有鲜明区域特色的差异化品牌。针对产品和市场进行精确的定位分析，努力实现“一村一品牌，一乡一产业”的发展格局。依托电商、产业博览会等平台，推动林下经济产品的产销精准对接，打造具有市场影响力的知名特色区域品牌，努力争取创建中国驰名商标。借鉴雁荡山铁皮石斛和雁荡毛峰茶的成功经验，深入挖掘并讲好林下经济产品的品牌故事，实施系统的品牌培育计划。如，培育“雁荡山”或“乐音清扬”等林产品区域公用品牌，增强市场辨识度和竞争力，推动林下经济产业迈向品牌化、高端化发展道路。
（三）完善服务体系建设
1．制定务实高效的扶持政策。着重培养本地有经验、有经济实力且富有开拓精神的大户，使其率先行动，树立典型示范作用。同时，积极引进外面有一定投资能力且有志于发展林下经济的能人志士和专业人才。加大对龙头企业的政策扶持力度，研究制定具有乐清特色，体现优惠、扶持、促进原则的经济调节政策，引导产业差异化发展，避免出现同质化竞争的不良局面。建立激励机制，充分调动各方积极性，将林下经济作为山区农民增收的新亮点、经济发展的新支撑点以及产业扩容的新空间来努力推动。
2．组建综合管用的林事服务中心。培养涵盖各种林下经济乡土专家、林技人才、林机（技）人才、运营人才、高素质新型务工农民队伍，由林事服务中心承担区域范围内的一系列林事服务工作，涵盖林技咨询、技能培训、林机租赁、农资配送、植保修剪、采摘加工、土地流转、种苗需求、产品销售、电商平台、网络交易、信息咨询等众多方面，为农户和经营者提供林业全产业链的一站式服务。通过提供专业的技术支持和优质的服务，有效解决生产经营过程中的各种技术难题，为林下经济产业的顺利发展提供强有力的保障。
3．提高林地审批和林地流转效率。充分应用数字林业系统，优化林地审批、林木采伐、林地流转等涉林事项审批流程，建议资规局建立“综窗受理+后台审核审批窗口+业务科室”的工作机制，并借助云端平台，实现“数据多跑路，群众最多跑一次或零跑”的服务目标。在项目审批或者林地审批业务开展过程中，积极与农户或者企业沟通协调，提前介入，协助其压缩材料准备时间；为了进一步加快审核审批速度，适当增加工作人员数量，对于重点类项目，安排专人进行全程跟踪服务，为林下经济产业发展创造更加高效便捷的行政服务环境。