——胡逸民、郑峰、黄艳、周旋律、赵续、王腾飞、包海龙、

陈上乙委员代表乐清市党外知识分子联谊会的发言

近年来，随着城市化浪潮的高速推进，“退二进三”逐渐成为城市迈向高质量发展的关键一环。“退二进三”，就是政府通过一定的政策和措施，将原本用于工业生产的土地，转变为商业、服务业等第三产业用地的土地利用方式。这一举措，对优化城市产业结构、提升土地利用效率、改善城市环境、增加财政收入、促进经济可持续发展有着重要的意义。纵观全国，杭州、宁波、成都等诸多先行城市通过实施“退二进三”，推动经济的跨越式发展与城市面貌的焕然一新。我市作为区域经济发展的活跃引擎，随着城市化进程的加速，现有土地利用效率和布局难以满足发展需求，建议推出适配当前发展的“退二进三”新政策，为我市的可持续繁荣发展注入源源不断的活力。

一、政策更新必要性

（一）城市转型发展的实际需求。我市符合“退二进三”政策的优质地块主要聚集在上世纪八、九十年代沿老“104”国道建设的工业区。经过几十年的发展，这些区域已成为乐成、城南、柳市、北白象、虹桥等建成区的中心或繁华地段。实地走访发现，部分土地实际用途已改变，如城南街道沿宁康西路两侧、柳市镇外向型工业园区、北白象镇工业区等区域的多处厂房，已经被电商企业、创意工作室、商务酒店等租用，但土地性质尚未调整，因此“退二进三”大有空间可为。

（二）增加财政收入的重要抓手。与传统工业相比，服务业、商业等第三产业附加值高，税收贡献更为显著。如龙湾区富春未来社区，原是工业区且税收增长乏力，通过规划调整，建成了集住宅、商业、办公等多种业态为一体的新社区，2023年龙湾区财政总收入为120亿元，该项目就贡献了约10亿元税收。我市符合“退二进三”条件的土地很多，如果能合理地规划和开发，单是土地出让金、土地收益金的收入就很可观，后续还能推动产业结构优化，培育新的经济增长点，为地方财政注入活力。

（三）优化空间布局的必经之路。合理的城市空间布局对城市的可持续发展至关重要，“退二进三”能打破原有的用地格局，使城市空间布局更加科学。如：杭州拱墅区通过“退二进三”，产业园区容积率从过去平均的1.2提升至2.5；瓯海区盘活低效用地，遵循“留改拆”理念保护性征收历史文化街区梧田老街，实现了存量用地增值增效，年文旅收入达4亿元。我市虽然土地资源紧缺，但存量低效用地不少，借助“退二进三”东风可缓解土地资源紧缺的压力，挖掘土地潜在价值，打造更加宜居、宜业的城市环境。

二、存在的问题及原因分析

（一）市域总规更新滞后，开发利用难度大。近几年，我市城市版图、空间结构与功能布局发生了巨大的变化，但是市域土地总体规划更新滞后，未能与时俱进。如柳翁路沿线和柳黄路沿线，大多数工业用地已转变为第三产业用地，曾有企业到窗口要求办理“退二进三”，但受限于土地总规，无法办理相关手续，只能无功而返。规划的滞后性导致土地资源无法依据实际需求进行合理调整，严重打击了企业参与“退二进三”的积极性，即使有意愿进行产业转型，也只能搁置相关计划。

（二）土地定级分类混乱，流转成本偏差高。我市商业用地基准地价土地级别分Ⅰ-Ⅳ级，不同级别之间“退二进三”缴纳的费用相差甚大，“一河之隔”“一墙之隔”“一街之隔”甚至出现天差地别的级别。如柳市镇新新雅大酒店和新聚丰园距离不过百米，如果工业用途临时改变房屋商业用途，一个是Ⅰ级，另一个却为Ⅲ级。此外，我市城市重心已经转移，原有的中心区域已不具备地理优势，但现行土地总规中，南大街等老市府周边仍然为Ⅰ级。与之相反，新市政府所在地周边，基础设施完善，商业氛围浓厚，但至今仍被为Ⅳ级。这样的划分方式显然不合理，既影响了土地价值评估的科学性与公正性，也容易造成企业的不解和困惑，更不利于城市整体土地利用效率与经济发展的协调性。

（三）依据文件更迭变化，政策福利延续差。我市“退二进三”工作主要有四个阶段，一是2011年出台《乐清市“退二进三”土地出让金补缴方案》，对土地出让金差价确定原则、地价等级区划分及标准地价确定、土地出让金计算方式等方面做了规定。二是2012年和2013年出台《乐清市“退二进三”实施办法》和《乐清市“退二进三”项目土地出让金和土地收益金收缴方案（暂行）的通知》，全市范围内正式实施“退二进三”和“优三”政策。三是2015年出台《乐清市“退二进三”和“优三”实施办法》和《乐清市临时改变房屋用途管理办法》，对原政策进一步优化，但是上述文件到2020年均已到期失效。四是2023年出台《乐清市关于加强临时改变房屋用途管理的若干规定》，仅对工业用地临时改变房屋用途进行规定，“退二进三”尚未出台新政策，当前有转型需求的企业只能套用2015年老文件，且不能享受原有的优惠政策。

（四）土地定价高于市场，主动成交意愿低。从2015年到现在仅金鼎大酒店、湖广茶楼成功转型，临时改变功能用途的也只有29家。实际上，我市符合“退二进三”基础条件的企业数量颇为可观，仅市区划定的重点改造区域内就有200-300家工业企业，满足诸如土地性质适配、产业发展导向契合等初始条件。但是，申报转型的企业却寥寥无几，主要原因就在于土地定价过高。2015年，企业办理“退二进三”，折算后出每亩出让金约在150万-250万之间，还能叠加其他优惠政策；而现在土地价格几近拦腰，不仅转让单价未改，优惠政策也取消了。若按照2023年文件临时改变用途计算，Ⅱ级地转为商业酒店用地，按照40年缴纳，费用高达800多万/亩；若按照Ⅰ级地计算，价格则高达1000多万/亩，而同时期柳市镇房地产开发的中梁首府供地每亩也仅500万-600万。假如按Ⅰ级分期交款计算，每年每平方米需交217元，而企业反映退让后每年每平方米的租金在180-300元之间（不含税），所缴纳出让金远超市场价格和大家预期，自然无人愿退、无人肯退。

（五）办理流程繁杂冗长，政策科普效果弱。“退二进三”从意向申报到最终审批通过，需要资规、住建、商务、综合执法、税务、生态环境、消防、公安等多个部门审核，手续繁琐复杂。据不完全统计，整个流程办下来，快则半年慢则一年以上，过长的审批时间也影响了“退二进三”的推进效率。此外，目前政策知晓度和普及率也不高。有业主表示，听过相关政策名称，但是不清晰具体细则、申报流程及利好方向，且专业术语多，如无人进行专业辅导讲解，即使收到文件也无法吃透要点、判断申报条件与筹备方向。普通市民更是知之甚少，对政策基本懵懂，邻里闲聊也鲜少涉及相关知识和话题。

三、几点建议

（一）加速规划更新，明确转型路径。由市政府对我市土地利用总体规划进行全面审查与更新，依据城市发展的新方向和各区域实际情况，精确划定“退二进三”区域，确定符合转型条件的土地清单，建立精准的信息库，为后续转型升级提供有力的数据支撑。可借鉴参考嘉兴南湖区经验，每3年对土地规划进行一次综合评估与调整，为企业转型提供清晰指引，确保规划的科学性和严肃性。

（二）科学划分级别，建立动态机制。引入专业的第三方土地评估机构，综合考虑地理位置、交通条件、周边配套及土地现状等因素，制定科学合理的土地定级分类标准，确保相邻区域土地级别差异合理。同时，加强对第三方机构评估结果的监督和审查，确保土地价值评估的科学性与公正性。可参考绍兴柯桥区每2年对土地类别进行一次评估调整的做法，及时反映土地价值变化，为土地流转提供准确依据。

（三）加强政策引导，鼓励企业转型。成立专门的政策研究小组，根据经济发展形势、市场需求变化以及其他地区的成功经验，定期对“退二进三”政策进行更新与修订，确保政策与现实需求相匹配。当前正在推进或有转型需求的业主，在新政策正式出台前，可在一定程度上延续2015年文件中的优惠政策，如税收减免、财政补贴等，进一步激发提高企业参与积极性。

（四）完善定价机制，激发企业意向。组建专业的价格评估团队，综合考量土地成本、市场供需、增值潜力、产业规划等因素，制定“退二进三”土地基准价格，定期进行评估调整，确保价格与市场同步。在定价过程中引入听证制度，广泛听取企业、专家、公众等各方意见，保证定价既符合政府规划，又满足市场预期，维护各方合法权益。同时，采取灵活定价策略，针对不同区域、不同类型的土地，制定差异化定价策略。对于具有发展潜力但市场需求暂时不足的区域，可适当降低定价，吸引企业投资，提高企业主动成交意愿。对于利用旧厂房临时从事短期商业活动，如举办展会、文化节庆的企业，参考上海临时用地租金计价模式，依据活动时长、场地面积、预估收益制定短期低费率租金标准，按季度或半年缴纳。既盘活闲置资源，又为企业减负，为城市短期经济注入活力。

（五）优化办理流程，加强政策宣传。针对企业反映的手续繁琐、办理时限不明等问题，进一步应优化办事流程，明确各手续办理时限。参考杭州余杭区建立一站式服务平台方式，推行并联审批、容缺受理等制度，对符合条件的项目，允许企业在部分材料缺失的情况下先进行申报、后续补齐，有效缩短办理时间。加强“退二进三”政策宣传解读，线上利用政府官网、微信公众号、短视频平台等发布政策解读文章、视频；线下组织政策宣讲会、专题培训等活动，为企业提供面对面的政策咨询服务，提高企业对政策的理解和运用能力。

（六）加强部门监管，促进制度闭环。对于我市前期未办理“退二进三”或临时改变房屋用途手续，但工业用地实际用途已发生改变的企业，由相关业务主管部门细致排查梳理，从各自条线督促企业主动配合整改。对于积极整改且符合产业发展方向的，在政策允许范围内给予一定的政策支持与优惠。