市政协专题调研组
示范街容建设管理是助力城市管理再提升的一项重要工作，对全面提升城市形象和品质、优化人居创业环境具有重要的意义。为进一步了解我市示范街容建设管理情况，4-6月，由市政协副主席郑义牵头，组成专题调研组，通过实地走访相关乡镇（街道）主要街路以及召开职能部门和专业人士座谈会等形式，对我市示范街容建设管理情况进行了调研。调研组主要以乐清市主城区和柳市、北白象、虹桥、大荆等主要城镇街路的街容和卫生、基础设施以及绿化美化等情况为对象开展调研，并就其中存在的问题提出相关意见建议。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
“街容示范街”是指建筑物、构筑物和其他设施符合城市容貌标准，日常管理规范，各项活动行为文明，达到序化、洁化、美化标准的500米以上城镇街路。近年来，为深入推进城市精细化管理工作，提高城市治理能力与水平，提升城市环境与品质，我市根据浙江省住建厅相关文件精神要求，2017年至2021年期间，共创建申报成功6条“街容示范街”，其中城区的晨曦路、伯乐东路为省级“街容示范街”，建设东路、云浦路、良港东路、良港西路为温州市级“街容示范街”。今年，将继续申报旭阳路为省级“街容示范街”。创建成功的这几条城市主干道，沿线集聚商家店铺、绿化公园、图书馆、商业银行、医院等单位，各类生活元素云集，适合市民居住活动及休闲生活。当前，推进“街容示范街”创建工作，主要通过街容和卫生、基础设施以及绿化美化三方面来进行改造提升。相关职能单位为市自然资源和规划局、市综合行政执法局、市市政公用工程建设中心、市公安局交警大队及各属地镇街等。
街容和卫生方面，一方面，通过开展专项整治行动，实现城市秩序再提升。市综合行政执法局联合市公安局交警大队及各属地镇街等单位，通过开展“行走乐清，全员上街”服务进社区活动、交通秩序整治大行动、户外广告专项整治、市容环境攻坚行动等，助推街容秩序大幅改善。另一方面，深化城区环卫一体化改革，助推环境卫生再优化。2021年以来，中标公司（浙江始祖鸟环境工程有限公司，以下简称始祖鸟公司）在我市城区三个街道从事环卫一体化保洁服务，旨在实现从“多把扫帚”（乐成街道、城南街道、城东街道、乐成中心城区管委会、市市政公用工程建设中心、市交通局、市水利局、市交通水利集团）到“一把扫帚”扫到底的转变，并明确保洁责任主体，改变环卫作业“管干合一”的工作模式，提升环卫保洁力度与工作效率。
基础设施方面，2021年市市政公用工程建设中心通过路面“白改黑”和道路持续维养、综合管线“上改下”改造，完成了旭阳路等16条道路“白改黑”综合改造提升；今年，将继续实施丹霞路等10条道路“白改黑”和10条道路人行道提升。在改造提升过程中，通过合理通畅盲道、调整盲道位置、扩大行道树树池等方式规范人行道的设置；优化人行道的空间利用，根据我市实际情况，结合公共建筑退让区域，合理施划停车位以补充解决停车难问题。
绿化美化方面，2021年市市政公用工程建设中心完成了市区多条道路行道树种植，持续对交通节点绿化、部分小区附属绿地以及公共绿地标志标识、靓化小品、智能导视等进行提升改造；完成了宴海路、清东路等景观绿化提升工程；今年，还将完成城区街头绿地和道路绿化等景观提升，并持续提高绿化养护管理水平。在改造提升过程中，精心打造绿地花卉街景，实现向“一路一树”“一路一花”等特色街道的转型，新增和更新行道树，提高色叶树种比例，注入街头景观色彩新元素；加强对绿化景观、围墙美化、硬质铺装、景观小品等养护管理。
二、存在的问题和原因分析
（一）城区环卫一体化保洁服务履约不到位，相关部门联动监管力度欠缺
城区环卫一体化改革后，由始祖鸟公司在我市城区从事环卫市场保洁服务。调研走访中了解到，前阶段，始祖鸟公司在城区环卫保洁服务中存在着履约及保洁不到位事项。
1．人员履约不到位。根据招标文件相关要求，始祖鸟公司需配备1241名环卫工人，但根据始祖鸟公司2022年1-5月份人员花名册及人员工资发放清单，除5月份1427人外，1-4月份实际在岗人数均少于招标文件要求。究其原因，由于春节期间外籍工人返乡，及疫情地区部分员工无法及时返岗，1-4月份在客观上存在招工难的现象；而5月份，为确保创建文明城市暗访检查需要，该公司聘请大量临时人员，同时向温州其他项目临时抽调人员支援。此外，据了解，保洁服务人员存在整体年龄偏大、垃圾分类意识不强的问题。
2．车辆履约不到位。目前该公司在乐清项目部共有洒水车、机扫车、吸粪车、吸污车、全封闭垃圾压缩车、垃圾运输车、护栏清洗车等各类车型88辆，除保洁船和电动或人力三轮车小车外，其他车辆配置基本到位。但是，从调研了解到的车辆实际使用情况和出车记录表来看，始祖鸟公司配置的车辆存在一定程度的闲置现象，实际出车数量与车辆配置数不符。比如，据考核人员反映，对照标书保洁标准，洒水车要求有9辆，而实际上一般只使用7-8辆。
3．环卫保洁标准执行不到位。虽然自2021年初始祖鸟公司进场从事保洁服务以来，城区环卫保洁实现了“一把扫帚”环卫一体化，保洁成效整体上有所提升，但随着我市的城市管理趋于精细化，当前城区环卫保洁质量水平与群众需求以及招标文件规定标准方面仍有差距。比如，按照标书要求，一级道路每日需要洒水2次、机扫2次，每周需要冲洗2次，但据智慧环卫监管平台系统数据显示，有些一级道路未达到这个要求；又如，在应对我市各类城市创建、突击检查行动期间，城区保洁成效较好，但日常（非迎检期间）却存在减少清扫频次、缩短巡回保洁时间等履约不到位的情形，形成反差。此外，部分场所存在保洁清扫盲区。公共自行车停车泊位、背街小巷、部分公厕等处存在漏扫漏冲等情形，影响街容环境。
同时，各监管部门尚未形成监管合力。当前，环卫一体化改革之后，环卫保洁监管工作已出台《乐清市城区环卫一体化保洁服务保洁质量考核办法》，但是在日常监管中，各部门往往只针对本部门职责范围的事项进行监督检查，工作中联动较少，且工作合力不够。以城区公厕为例，公厕布局建设是属地街道的职责，而道路上公厕指示牌是由综合行政执法局制作，按照文件要求，城区公厕数量与指示牌没有达标，但因涉及不同部门，沟通协调较难。改革之后，乐成、城东、城南三个街道的环卫所管理人员共136人（其中乐成街道59人，城东街道40人，城南街道37人），除部分人员负责环卫费用收取、后勤等工作之外，剩余人员承担的是属地环卫监管职责。但是据调研组了解，该部分人员未能切实履行对始祖鸟公司的监管职责，认为应该由环卫改革牵头单位市综合行政执法局来总负责。而实际上，属地街道对辖区环卫保洁质量负主体责任，日常应严格督促始祖鸟公司加强对辖区内的卫生保洁。
（二）城市道路两侧公共区域建设混乱，存在管理盲区
城市道路两侧公共区域，是指城市道路两侧建筑（围墙）后退道路红线之间以及道路两侧未开发利用的场地空间，是向社会公众开放、供公共使用和活动的场所，包括绿化、场地等配套设施。调研中发现，近年来，全市各住宅小区快速开发建设，但沿道路两侧公共区域建设显得有些杂乱无序，主要表现为：
1．没有编制详细城市设计，没有具体细化总体城市设计提出的控制和引导要求。多数住宅小区开发商在建筑扩初设计方案时，没有兼顾与周边建筑、道路的风貌协调。如，晨曦路君兰和著住宅小区的整体建筑风格与周边的图书馆、文化馆等现代建筑风格显得格格不入；旭阳路瑞丰园、香格里拉·嘉园、兰庭公馆等住宅小区，外立面色调反差较大；百珍东路金溪花园住宅小区建筑总体朝向为南偏东向，而对面的南草垟三期安置房住宅小区沿街建筑朝向为偏东向，使得该道路两侧沿街建筑立面视觉效果较为凌乱；两侧建筑退让红线前期规划控制过窄，导致部分路段人行道无法规范设置，如百珍东路与金溪路交叉口绿城玫瑰园住宅小区周边的人行道过于狭小，仅容一人通行。
2．住宅小区围墙外的附属绿地权属不清，影响绿化管护效果。如翡翠湾、绿城玫瑰园这两个住宅小区分别位于金溪路的两侧，对于小区围墙外的附属绿地权属问题，目前翡翠湾住宅小区没有受让给市市政公用工程建设中心统一管理，附属绿地因小区业主疏于管理，导致绿化效果不佳；而绿城玫瑰园住宅小区则是由市市政公用工程建设中心统一纳入改造，通过去除附属绿地、拓宽人行道的方式，使得该侧街容街貌有较大提升。
3．住宅小区场地标高控制失范，部门监管不严。按照规定，一般住宅小区的场地标高与沿街道路的标高的高差为20厘米，最大不应超过30-45厘米。但实际上，一些开发商为了减少地下室开挖深度、降低建设成本，且相关部门又把关不严，导致部分住宅小区存在室内地坪标高与周边规划道路中心线地坪标高的高差超出规范工程技术要求，给公共安全及公共设施布局融合带来较大影响。如，位于伯乐路的石马大厦和渔港花园住宅小区，其室内地坪标高与道路中心线地坪标高的高差分别为45.5厘米和111厘米，位于晨曦路的上丰滨海花园、华鸿香榭里和君兰和著住宅小区，其室内地坪标高与道路中心线地坪标高的高差分别为121.5厘米、80厘米和90.5厘米。
4．部分公共区域地面铺装存在破损现象，影响街容街貌。由于部分公共区域被施划为停车位，导致地面铺装材料受到碾压而破损，如旭阳路丽都华庭住宅小区东方瑞丽洗衣店店铺前方停车位、中驰湖滨住宅小区北门停车位，大理石材料的地砖破损较为严重。
究其原因，当前城市道路两侧公共区域建设以及管理，都存在监管盲区。据调研组了解到，前期，市自然资源和规划局、乐成中心城区管委会没有将城市道路两侧公共区域城市景观风貌控制和引导要求、规划管理要求等纳入规划条件或规划工程许可；建设过程中，没有部门对城市道路两侧公共区域内各类城市公共基础设施使用权和场地管养职责加以接收，且小区业主又疏于日常养护管理；建设完成之后，对涉及城市道路两侧公共区域的各产权单位，未及时按照土地批准文件明晰道路与建设项目后退用地界限，确保道路路权。同时，各相关职能部门也未形成管理合力，导致我市部分城市道路两侧公共区域建设出现权属不清、监管主体不明的情形。
（三）城市道路绿量不足，绿化建设质量和养护水平不高
近年来，虽然我市围绕文明城市、园林城市创建、示范街容创建等活动，大力推进城市园林绿化建设，但乐清城市道路绿化建设水平不高，是创建指标中一个短板。
城市道路绿量方面，一是道路绿地达标率不足。目前城区除了旭阳路、伯乐路、宴海路等道路外，其他城市主次干道的绿地率基本都达不到国家规范要求的城市道路绿地率指标要求。二是道路绿量不足，林荫路推广率不高。部分道路人行道宽度不够，行道树种植立地条件差，导致人行道绿量不够，部分道路的行道树还存在着断档缺失的情形。三是毁绿行为时常发生。市民保护绿化的观念还很薄弱，践踏草坪、侵占绿地、乱倒垃圾等人为破坏绿地的行为屡禁不止。如，城区伯乐路、金溪路少数商家将火锅锅底汤汁倒入行道树树池；部分城区绿化带因行人随意横穿“抄近道”的不文明行为受到破坏。
城市道路绿化质量方面，一是道路绿化景观比较单调，同质化现象明显。调研中发现，城市道路的绿化千篇一律，绿化植物结构配置单一，彩化树种仍然不足，没有凸显地方特色与人文韵味。如，从北白象到市区，从虹桥到大荆，看到的都是同样的“绿”，上层乔木多为香樟、银杏等，下层植物多为红花檵木加金叶女贞的组合，结构单调缺乏创新。二是道路绿化呈现效果不佳，缺乏设计与观赏美感。具体表现为：绿化品位档次不高，由于乔灌花草搭配不合理、色块地缺失，导致绿化结构层次不丰富，在色彩与季相上缺乏变化；绿化断档破坏美感，老城区行道树缺棵死株现象较为普遍，部分路段因补种不及时经常出现树带断档现象，或者补种的苗木树种不同、树径相差大等现象，破坏整体美感；绿植生长滞慢影响整体效果，部分道路种植土土层稀薄、板结导致苗木生长缓慢，老城区电力管线安全和道路树木生长矛盾依然突出。三是行道树种植不科学，存在安全隐患。部分人行道树池狭窄，种植空间狭小，导致深根性乔木根系生长空间不足，难以扎根；基层土质多数为淤泥，导致排水不畅，容易出现树木烂根现象，若遇台风季节可能发生树木倒伏。如，丹霞路、旭阳路部分地段存在综合管线布置在绿化带种植土层的情形；清远路千帆至宴海路段，行道树银杏树树池深度仅80厘米，树池底层为保护综合管线用水泥浇筑。此外，还出现因行道树根系生长造成人行道铺装材料受损的情形。如，清远路行道树香樟树根系发达，树池无法完全容纳，部分根系将人行道铺装砖块拱起，造成人行道路面不平，存在出行安全隐患。四是绿化重建设轻养护，管护水平较低。绿化管护资金投入与绿化建设资金投入的增长速度不相匹配。据了解，目前，我市道路绿化管护标准平均约为10元/平方米，其中包含保洁、保安、水电等费用，绿化项目通过招投标后价格还会降低，约为8.5元/平方米。施工单位在完成工程建设后，两年质保期内的绿化管护也不到位，多数选择“日常粗放管理，期满后补植枯死苗木交付”的模式，使苗木错过关键的生长适应期，严重影响后期生长。因专业绿化养护力量不足、技术薄弱、管理制度不完善等原因，后期养护也不到位，如，行道树修剪和病虫害防治仍比较粗放，精细化程度不足。此外，目前除我市主城区、中心区以及柳市、虹桥两镇部分绿化的后期养护由专业队伍负责外，大部分乡镇街的绿化都缺少专业养护，养护效果不理想甚至没有养护。
三、几点建议
（一）多措并举加强部门联动监管，督促环卫保洁服务对标履约
环卫保洁是维持街容街貌的兜底性工作，一是做实做细城市环卫监管工作，强化属地街道的监管责任，充实属地街道环卫所考核人员力量，督促始祖鸟公司切实做好环卫保洁服务；加强部门监管合力，形成部门协作、高效运转、齐抓共管的联动机制，如建立环卫执法与处置联动机制，通过对具体点位各类环卫问题开展执法端和处置端的联动，提高城市环境卫生管理处置能力，实现由被动向主动、由粗放向精细的监管模式转变。二是要进一步理顺环卫一体化改革后政府、社会、企业的相互关系，形成政府引导、社会参与、市场运作的多元机制，通过建立统一的环卫监管制度，明确各职能部门职责，确保环卫保洁工作的有效落实。三是现有的保洁监管考核模式，已明确了考评主体、考核范围、考评标准和方式等，建议在严格执行的基础上，增加“考评观察团”环节，成员由各职能单位工作人员与环保行业协会人员组成，每次考核时随机抽取几名成员，对照环卫保洁服务标书要求，以“考评观察团”名义独立打分，做到公平公正。四是积极推动数字化环卫建设，有效转变环卫管理重设备轻管理的问题，比如，积极推进数字化环卫综合管理平台建设，通过对环卫保洁人员、环卫车辆和环卫设施实现全方位、立体化监控，提高环卫作业整体效率；运用物联网或云计算等先进技术，转变传统环卫管理模式，通过主动感知的方式来提高被动响应的效率，做好监督与管理一站式服务。
（二）出台相关管理办法，严把城市道路两侧公共区域建设管理关
城市道路两侧公共区域建设与管理涉及多个职能部门，为厘清相关部门的管理职责，建议借鉴温岭、临海等地的做法，尽快出台我市城市道路两侧公共区域建设管理相关实施办法，使之做到关口前移以及源头把控，从而实现监管从“事后问责”向“事前介入”的转变。出台的实施办法具体应着重考虑以下几个方面内容：一是编制沿街景观立面的控制性规划，包括绿化、街头绿地、行道树等的布设，留足建筑退让红线的宽度，统一沿街建筑立面的风格、色彩等。二是明确相关的项目审批，如，借鉴深圳等地的先进经验，严格按照《乐清市城市规划管理技术规定（试行）》（2014版）的要求，合理控制住宅小区场地标高的范围，提高公共安全及公共设施布局合理性，并体现建筑物与道路的融合美感；城市道路两侧公共区域的权属主体、建设主体应确定为房地产开发商或者纳入市市政公用工程建设中心统一建设管理，在验收把关环节，建议由市自然资源和规划局、市综合行政执法局、市市政公用工程建设中心、属地镇街等共同参与；围墙建筑退让宽度以及围墙外附属绿地的权属、管护的主体责任要加以认定；借鉴义乌、德清等地的做法，建议机动车通道和停车泊位改变传统的石材铺装材料，将人行道、停车泊位等空间相对独立并区分铺装材料，增强铺装材质和基础强度以避免破损风险，拟采用连续铺筑AC-10的彩色沥青路面和双层隐形井盖。三是明确沿街建筑退让红线空间区域（公共役地）的环境综合整治改造责任主体，建议由属地镇街负责受让政策处理，市自然资源和规划局参与配合；空间区域的环境综合整治改造的建设可由市市政公用工程建设中心负责，相关的管线单位配合参与。
（三）提高绿化建设质量和养护水平，打造城市道路绿化精品
道路绿化美化是示范街容建设中不可或缺的组成部分，应该从道路绿量、质量等方面入手，提升城市道路面貌。一是提高道路绿量，打造绿化精品项目。学习威海、潍坊等城市的先进经验，因地制宜增加道路两旁的植被面积，加强绿色植被覆盖率；加强绿化项目前期设计论证，合理优化设计理念，提高设计层次，必要时可以针对不同道路的不同特点进行“量身设计”。二是绿化建设过程中，注重施工环节和把好质量关。建立严格的市场准入机制和惩戒制度，选择有实力、有经验、信誉好的施工单位参加绿化工程建设，同时严厉惩戒不良施工企业；严把苗木种植关，绿化苗木规格和形状要事先在购置地以视频、图片等方式由业主甄选确认，并严格按照技术规范标准进行操作，推行采用修剪后的苗木规格标号管理，确保工程质效和苗木成活率，施工结束后及时制定详细的栽后管理和后期养护技术措施，确保建设效果。三是实施精细化养护管理，推行绿化养护长效机制。提高养护管理经费，参考周边温岭等地的养护经费标准，并把各乡镇街建成区范围的绿化养护纳入财政保障范围；加强道路绿化管护养护，营造色彩丰富和层次错落的景观效果；全面普查全市道路绿化基本情况，建立道路绿化数字化管理平台，逐步构建绿化养护管理在线报告系统，实现对绿化的全面监控；加强养护人员业务培训，督促各养护企业进行情况自查自纠，及时发现解决问题，逐步将绿化养护由粗放型、突击型向精细型、长效型转变，进一步提升道路绿化管护水平。四是完善绿化执法、监督机制，巩固绿化成效。强化绿化执法力度，严格责任追究，加强执法部门与绿化管护部门的联动监管；引导建立社会公众参与监督机制，发动新闻媒体、市民对道路绿化管理进行监督，对违法占绿毁绿行为实行有奖举报，坚决遏制不良行为，努力保护绿化成果。