市政协专题调研组

老旧工业园区改造提升是推动我市工业经济发展的一项重要工作，是盘活闲置资产资源、破解发展空间不足的迫切需要，是推动产业转型升级、提升城乡品质的有力抓手。根据市政协2022年度工作安排，4-6月，由市政协副主席章海根牵头，组成专题调研组，通过实地调研、上门走访、召开座谈会、问卷调查等形式，对我市老旧工业园区改造提升情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

乐清是一个工业大市，截至2021年末，有工业企业30166家，其中规上1573家；工业总产值2525亿元，其中规上1857亿元。域内工业园区数量众多，但除乐清经济开发区、乐清湾临港经济开发区以及近几年新建的产业园和小微园以外，剩下的大都属于老旧工业园区，几十年来这些老旧工业园区培育了成千上万大大小小的企业，为我市工业经济发展做出了卓著贡献。本文所指的老旧工业园区具体是：初建时间较早，一般为2005年之前，目前园区内建筑质量、交通环境、生态景观、配套设施较差，需要进行物质性、结构性调整与更新的工业园区。

据不完全统计，我市现有老旧工业园区（包括农村里的零散工业地块）100多个，分布在22个乡镇街道；其中规模较大的有34个，主要集中在柳市镇、北白象镇等，具体情况见表1。这34个老旧工业园区2021年工业产值总和约为418亿元，约占全市的17%；规上企业共403家，约占全市的26%。这些园区中有很多专精特新中小企业，具备良好的发展前景，是我市工业经济发展的重要组成部分和潜在力量。

表1 乐清市规模较大老旧工业园区情况统计表

注：本表统计的规模较大老旧工业园区是指占地面积在80亩以上或入驻企业在15家以上。因时间仓促，表中数据为初步统计结果。

一直以来，我市为解决工业用地紧张难题，加快产业升级步伐，推动老旧工业园区更新发展，开展了一系列务实有效的工作及有益探索。如柳市苏吕小微园，属城镇低效用地再开发项目，2015年以国有建设用地挂牌方式出让给苏吕村经济合作社进行开发建设，“铁棚区变身标准厂房”，管理标准化，环境焕然一新，亩均效益大大提升，2019年被评为省四星级小微园。2020年至2022年5月，累计启动老旧厂房改造项目202个，新增改造面积157万平方米。2022年上半年，我市启动老旧工业园区改造提升行动，选择基础条件成熟的柳市东风工业区和北白象西漳工业区为改造试点，成立工作专班，建立项目联审、重大问题会商等机制，全力打造老旧工业园区改造提升示范样板。

二、我市老旧工业园区现状及改造提升的必要性

我市很多老旧工业园区成立于20世纪八九十年代，受当时政策、规划和企业规模等所限，如今园区建设和发展存在诸多问题，主要如下：

（一）园区环境不佳，整体形象较差

一是道路狭窄，通行不畅。问卷调查显示近70%的企业反映所在园区存在该问题（见表2），如在柳市东风工业园区调研时发现本身不宽的道路还停满私家车，多数企业负责人诉苦稍大点的货车白天基本开不进来，只能等下午下班后加班装货、卸货。二是园区基础设施老旧，标识不规范。部分园区道路破损严重，道路中间绿化杂乱无章，道路和门牌等指示标识不统一、不清晰、不规范。三是杂乱现象随处可见。园区内大小企业混居，存在“企中企”现象，建筑物犬牙交错，立面老旧且五花八门，边角绿化无人打理，工业垃圾仍随处可见。客户反映找不到企业的现象时有发生，因园区形象不佳引起合作洽谈难的情况也不在少数。

表2 老旧工业园区现状和问题调查表

注：本表数据为对柳市、北白象、虹桥等乡镇街的老旧工业园区内近100家企业进行网络问卷调查所得。（下同）

（二）配套设施缺乏，制约企业发展

一是综合服务能力不强。工业园区初建时，仅以工业生产为主，当时城镇规划也没有更多考虑承接园区的配套服务，导致园区内及周边餐饮、住宿、休闲、教育、医疗等配套设施相对缺乏，生活不便利，员工子女教育成为企业负担，也是园区“招工难”“留人难”的一大硬伤。二是企业内部服务功能不齐全。园区内多数企业规模、用地面积较小，基础设施配备不到位，大多没有配备食堂，员工需自行解决用餐问题，同时也缺乏员工休息、活动及能力提升的空间和设施。调研走访的10多家企业中，仅一家经过旧厂房改造的规上企业有员工食堂。  

（三）管理不到位，安全问题突出

调研中了解到，23%的企业反映园区存在管理缺位问题（见表2），多数园区没有设立专门的管理机构或组织，一些连自主管理组织都没有成立，仅依靠属地乡镇街和职能部门有限的执法型管理。许多园区内违章搭建、乱堆乱放现象非常普遍，占用消防通道、破坏绿化带等，极易导致环保和安全生产问题，甚至发生火灾时，消防车都无法进入。如，北白象金炉工业区违章建筑占总建筑面积的38%，柳市东风工业旧厂房拆除前违章建筑也占了近40%。一些园区流动商贩较多，占道经营现象明显，因疏于管理，又带来食品安全、环境卫生、交通安全等一系列问题。

（四）土地利用率低，亩均效益不高

一是用地规模小、容积率低。园区企业用地面积普遍为3-5亩，厂房多为低层砖混结构或临时简易棚，建筑老化、面积狭小、功能单一，容积率普遍在2.0以下，土地效益未充分发挥。如虹桥西工业区，一些旧厂房只有一两层建筑，类似单间式的平房，其中挤满了大量“作坊式”的小微企业，还有不少是个体户。二是亩均效益低。据了解，在一些老旧工业园区，亩均税收低于3万元/年的企业约占20%，柳市东风工业区亩均税收仅4万元/年。除企业自身生产经营因素外，一些企业存在厂房闲置，或未经审批擅自改变用途用于商铺出租等，也拉低了亩均效益。

我市老旧工业园区发展至今已远远不能满足企业扩大生产和转型升级的需求，与城乡整体规划和绿化美化也极不协调。一些优质企业在发展过程中因园区条件所限，不得以迁往外地，此类现象近些年已有愈演愈烈之势。因此，老旧工业园区的改造提升已迫在眉睫，亟需采取措施加快全面推进。

三、我市老旧工业园区改造提升存在的问题和原因分析

（一）总体规划未出台，政策支撑有待加强

目前，我市尚未在整体上对老旧工业园区的改造提升制定较为系统和详细的规划，只是在一些局部开展低效用地再开发、老旧厂房改造、工业用地集约利用等工作。同时，几个工业较为发达、老旧工业园区数量较多的乡镇街，大多也没有整体规划。如柳市镇目前只是将东风工业园区作为改造提升试点，分地块启动改造；虹桥镇仅对一些老旧厂房进行改造提升；北白象镇和翁垟街道相对较好，已对域内老旧工业园区进行了全面排摸，并制定了相应的改造提升方案，正着手实施。

从全国来看，很多地区都出台了老旧工业园区改造提升配套政策，如晋江市出台了《推进老旧工业园区改造提升工作的通知》《扶持老旧工业园区改造提升项目若干措施的通知》，深圳市、德清县等也出台了类似的政策。我市目前尚未出台相关的政策文件和实施方案，乡镇街工作开展缺乏具体指引，企业也存在观望心态。调查问卷数据也显示，高达75%的企业希望政府出台实用的优惠政策。

（二）多因并存，企业改造意愿不强

调研中绝大多数企业对老旧工业园区改造提升表示支持，但顾虑重重，真实意愿不强。一些企业主认为改造后虽然容积率可以提升到3.2甚至更高，但需要留出环保、安全生产、消防、绿化、停车位等用地，实际上相比原厂房的容积率提升并不多，企业受益不明显。一些企业厂房新建不久，属钢筋混凝土结构，且拥有不动产证，目前已满足生产需要，不愿意进行拆建。问卷调查数据显示，有51%的企业是租赁厂房进行生产，说明有些业主自身早已不进行经营生产，通过厂房出租获得不错的收入，如果进行拆建后需要约8至10年才能收回改造成本，他们更倾向安于现状，不愿意“折腾”。道路拓宽、公共配套等设施改造受众面广，但土地征用仅涉及少数企业，政策处理难度大。企业联建改造提升中产权分配难平衡，产权分割存在一定法律风险。

（三）受资金短缺制约，想改“不敢改”

老旧工业园区改造涉及旧建筑物拆除、土地平整、企业搬迁、设备重新安装、厂房新建等工作，需要大量的资金投入。一是前期费用大。在柳市东风工业区调研时了解到，园区改造时旧厂房拆除以及企业搬迁、设备安装等费用由企业自行承担，柳市镇政府原则上不承担，企业表示负担太重。问卷调查数据也显示，近70%的企业认为该项费用很大，企业承担困难（见表3），有56%的企业希望政府能承担一部分费用。二是资金续贷难。一些企业有通过厂房抵押向银行贷款，一旦厂房被拆除，银行必然会收贷。调研时一家企业表示现在有1200万元的银行抵押贷款，一旦厂房拆除后贷款被收回，企业资金链断裂风险很大。三是新建费用高。如果采用企业自主改造提升的模式，新建厂房及相关设施更是一笔庞大的支出，很多企业难以承担。此外，乡镇街改造提升融资平台还不完备，目前除柳市、北白象和虹桥镇有城投的融资平台外，其他地方还没有类似的平台。

表3 老旧工业区改造主要困难调查表

（四）缺少腾挪场地，可能导致企业“一拆即死”

一是周转场地缺乏。调查问卷数据显示，41%的企业担心旧厂房拆后没有新场地进行生产（见表3），目前我市各地没有大量可租用厂房，租金议价空间几乎没有。走访到的乡镇街均反映，辖区内几乎没有成片、大面积的工业周转土地，哪怕是局部进行改造，落实合适的腾挪场地也并不容易，虹桥镇的情况更为特殊，因位于粮食生产功能区，农业用地无法变更为工业用地，300亩以上的成片工业用地几乎没有，用地更为捉襟见肘。二是特殊企业周转选址难。金属加工和压延、精密装配和大型部件安装等企业，其工业用房要求特殊，临时周转用房选址和建设难、费用大。三是拆后重建周期长。37%的企业担心拆除新建难以在2-3年的较短时间内完成（见表3），会对企业的生产甚至生存带来巨大影响；更有企业主担心旧园区拆后，新园区又因种种问题无法开建，会对企业造成无法弥补的损失。

（五）土地权属错综复杂，制约规模化改造

受供地政策变化和历史遗留问题影响，部分老旧工业园区用地用房权属非常复杂。土地权属国有和集体并存，其中国有又分出让和划拨，实际情况中往往会出现一个厂房的用地同时具备2种甚至3种产权性质；有些集体性质的土地名义上是村集体的，但实际上已经卖给个人，村集体收回难度大；厂房所有权和土地所有权分离情况也有存在，历史遗留的已成事实违章也不在少数；很多企业长期协议租用厂房进行生产，进行改造需要协调土地的各类所有权人、使用权人（“二房东”）和经营权人（生产企业）等多类权益主体，权属整合难度非常大。类似的这些问题，在全市各地的老旧工业园区都有存在，相关情况可参考表4。

表4 土地权属情况调查表

三、几点建议

（一）强化规划和政策引领，长效推进改造提升工作

1．摸清家底，精准施策。把老旧工业园区改造提升作为增资扩产和企业纾困的重要抓手，全面深入细致地排摸全市老旧工区园区（地块）情况，充分了解园区环境容量、企业现状、产业布局及企业改造意愿和诉求，结合市域总规和乡镇街道功能布局，明确园区功能定位、产业结构、用地规划、建筑容积率等相关要求，科学谋划，合理布局，编制全市专项规划，做到“一镇一规划、一园一政策、一企一方案”，实现镇园企三方协同。充分梳理改造提升全流程各环节，分类出台企业搬迁安置、园区改造提升、土地置换购买、信贷贴息优惠等方面的专项扶持政策，提高政策边际效应，有序务实的推进改造提升工作。

2．因势利导，提升企业改造意愿。发挥改造试点示范作用，以点带面，让企业认识到改造提升不仅仅是老厂房变新厂房以及建筑容积率提升等，更多的是园区整体环境和形象的更新优化及产业层级的提升，对企业长久发展有巨大好处，从而提升改造意愿。积极向企业宣传改造提升的规划布局、实施方案以及相关政策措施，让企业充分了解改造提升的具体内容、方式方法、步骤要求等，引导企业早作准备、积极参与。适时开展园区安全生产、违章建筑等方面的整治，继续完善低效工业用地评估机制，通过政策优化和调整，促进企业主动参与改造提升工作。

3．探索创新供地政策，缓解改造用地供需矛盾。积极开展农村集体土地入市试点。边试边探索，摸索一套合适的农村集体土地入市办法，以突破土地指标紧缺瓶颈，加大工业用地供应。如翁垟街道一老旧小型产业园已腾空企业，将进行下一步的开发建设，但短期内用地指标问题难以解决，可通过试点先予以解决。妥善处理历史遗留土地权属问题。改造提升前，深入厘清老旧工业园区的土地权属情况，针对权属不清、边界不明的土地，采取确权、收回、置换、征收等方式予以妥善解决，特别是一些土地权属名义上是集体，实际已卖给个人或企业的，在确保集体利益前提下，通过积极协商合作共享利益。经信、资规、住建等相关部门应加强协作，建立快速通道，授权专人处理土地权属问题。

（二）提前谋划，有效破解要素制约

1．多措并举，强化资金保障。设立改造提升专项扶持资金，用于旧厂房拆除、设备搬迁、周转期间信贷优惠等方面的扶持补助。由政府主导，加强政银企合作，落实框架式信贷协议，通过整体性融资、贴息式贷款以及原厂房式（新厂房建设期内银行不收贷）抵押贷款等方式，获取利率低、期限长的贷款，保障改造提升工作的资金需求。对于有土地金的，可借鉴泉州等地的土地年租制度，改革一次性缴纳土地价款的思路，将总量折算为年租金，逐年缴纳，以减少改造时企业的投资压力。

2．腾挪时“房”等企，确保生产不中断。排摸和统筹全市可用的工业用房以及可转为工业用途的其他用房，用于改造时企业临时腾挪所用，同时乡镇街要充分利用存量土地建设临时周转厂房。对发展受限或不适宜在园区继续发展的企业，通过土地置换或政府回购等方式收回，其厂房优先用于周转。对那些无合法土地手续，厂房属违章建筑的企业，也不能一拆了之，对亩均效益高、有发展前景的也应尽量安排过渡场地。

3．创新机制，确保土地效能最大化。一是创新产权分割机制。园区内很多企业用地只有3-5亩，单独改建容积率提升有限，相邻企业联建或整体改造后，在产权分割政策上要有所突破，采取工业地产（“定量不定位”）的方式予以分割。二是简化移位审批手续。在保证占地面积不变和国有土地不流失的情况下，对园区中不同权属的地块进行位置调整，予以简化审批，便于园区道路、公共设施建设以及园区整体的改造推进。三是建立工业用地“弹性”机制。对涉及用地出让的工业园区，根据产业类型、产业发展状况和产业生命周期等，制定差别化的土地使用权出让年期和价格，可借鉴上海临港区等地的做法，按需分别设定10—50 年的出让年限。

（三）坚持因地制宜，分类有序开展改造提升工作

1．对土地权属复杂、企业改造意愿不强，以及整体或大面积拆后新建难度较大的园区，建议采用整体提升、局部改造的模式。调查问卷显示，78%的企业倾向于在现状上进行提升，或辅以局部改造的方案，希望在保障企业正常生产经营的前提下，对园区环境、道路、配套设施等进行整体提升，逐步提升老旧工业园区品质和产效比。同时适当选择土地权属清晰、企业改造意愿强的局部地块进行拆除改造，按照“成熟一块改造一块”的原则逐步推进，切忌“强行上马、匆忙上马”，落入“拆除容易新建难”的困境。此外，在改造提升过程中，对产业层次低、亩均产出低、环保不达标、存在消防安全隐患及违法建筑违法用地的企业，应痛下决心依法依规关停淘汰，倒逼低端产业退出，腾出发展空间。

2．对条件成熟的或现有基础难以改造提升，且不符合城乡发展规划布局的园区，应进行整体改造或整园搬迁。如，北白象镇金炉工业园区在现有基础上进行改造提升的空间很小，且园区周边地块多为商住，与整体空间布局不匹配，宜整体搬迁。北白象镇拟在江南数控机床项目中设置80亩土地，建设专业化铁皮市场，用于安置金炉工业园区搬迁企业，原址则用于商住开发。再如虹桥镇西工业园区，占地约200亩，规上工业产业18亿元，特别是其中的模具中心，是产业的基础，深具发展潜力。但该工业园区厂房老旧、道路狭窄、配套设施落后，同时又毗邻镇中心区域，环境设施提升和旧厂房改造都很难，更遑论整体改造提升。建议在合适的地方设置一块“飞地”，用于承接西工业园区的整体搬迁，若土地确实紧张的，可先对其中的模具中心进行搬迁，有助于虹桥镇工业的快速发展。同时，要严把准入关，择优引进一批产业层次高、科技含量高、亩均产出高的先进制造业项目，提升园区产业层级；对于异地园区整体搬迁改造的，原乡镇街保留部分企业税收分成，有利于产业整体规划和企业搬出乡镇街经济的健康发展。

3．对一些因规划要求、地理位置、周边环境等不适合继续进行工业生产的老旧园区，应及时改变用途实行退二进三。2015年出台的《乐清市“退二进三”和“优三”实施办法》和《乐清市临时改变房屋用途管理办法》已于2020年到期，新的配套政策和实施办法亟需出台施行，以避免零星、无序的改造。如柳市镇外向型工业园区，位于柳江路和柳翁西路交叉处，处于集镇中心区范围，大部分企业已停产转为商业等第三产业；再如城东街道后所工业区，与老的城东街道办事处仅隔一条小路，周围均为商住环境，需要及时退二进三。此外，对确实无意进行退二进三的企业，政府应在土地置换方面提供必要的引导和支持。

（四）政府主动作为，探索多元化改造提升模式

对于改造提升模式的选择，调查数据显示49%的企业希望政府主导改造提升，26%的企业愿意和政府合作进行改造提升，在充分尊重企业意愿基础上，园区所在乡镇街要主动作为，积极谋划，实现镇园企三方联动，主导改造提升工作。

表5 改造提升模式调查表

对位于城市重要地段老旧工业园区整体改造，政府要积极作为，依法收回国有土地使用权，征收集体土地，统一规划、统一改造；对仅作整体提升园区，合理规划、统一设计、分批实施，确保提升工程高效、高质量完成。

对适合企业自主的局部改造或进行退二进三的，政府要出台相关支持政策，鼓励企业自行或者多家企业联合，按照统一规划进行改造提升，实现土地产能和效率的升级。同时，政府要加大园区公共配套设施建设，实现园区总体能级的提升。

对原属村集体资产的，在确保资产不流失基础上，鼓励市场介入，多方式开发利用。若工业园区所在村社经济实力允许且有开发意愿的，也可由政府回收土地后通过国有建设土地出让给村社经济组织，改造完成后出租给企业使用，如柳市苏吕小微园的改造模式；如村社经济实力不够的，可挂牌给城投集团等国企进行建设和经营，村集体每年参与分红，15-20年后厂房无偿赠予村集体，如北白象浙南紧固件产业园的改造模式。这些模式既能解决企业用地问题，又可提升村集体和村民收益，为共同富裕赋能助力。