市政协专题调研组

“建设优质、均衡、普惠的医疗服务体系，加快推动优质医疗卫生资源有序扩容和均衡布局，不断缩小城乡、区域和人群健康差距，实现人人享有全生命周期优质医疗健康服务”是浙江省建设共同富裕示范区的重点任务目标之一。为全面了解我市医疗资源配置情况，提高县域医疗卫生保障服务水平，4-6月，由市政协副主席林月和牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，通过召开座谈会、实地走访、外出考察等形式，对我市医疗卫生资源配置情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

目前，全市拥有二级及以上公立医院6家，乡镇（街道）卫生院（社区卫生服务中心）31家（其中北白象中心卫生院、雁荡中心卫生院为二乙类社区医院），社区卫生服务站57家，村卫生室452家（其中“一体化”村卫生室29家），民营医疗机构518家（其中民营医院17家，门诊部57家，诊所和医务室407家，护理站13家，其他医疗机构24家）。现有县域医共体3家，市人民医院医共体成员单位包括市五医、城区8个街道社区卫生服务中心和大荆片区7家卫生院，市二医医共体成员单位为虹桥清江片区10家卫生院，市三医医共体成员单位为柳市北白象片区6家卫生院；有中医医联体1家，涵盖13家基层卫生院，建有基层固定中医专家门诊19个，2023年基层中医药服务量占总服务量的38.45%。

全市实有床位5953张，其中，医院(含民营)5173张，社区卫生服务机构780张（实际具备住院能力的卫生院只有北白象、雁荡、白石这3家，开放床位140张）；治疗性床位5275张，老年医疗护理床位678张。截止2023年底，全市公立医疗机构核定事业编制数6503名，在编人员5543人。其中，卫生专业技术人员5065人，专技占比96.75%；高级职称974人（其中正高306人，副高668人），高级职称人员占比19.23%。

二、存在的问题

（一）资源总量供给不足，整体医疗水平不高

1．人均指标数差距较大。目前我市医院的数量和分布看似符合我市狭长地域，医疗资源总量相对较大，但是由于全市常住人口基数大，人均医疗资源短缺问题仍然突出。截至2023年底，我市执业（助理）医师数为4997人、千人医师数为3.39，注册护士数为4723人、千人护士数为3.20，医疗床位数为5953张、千人床位数为4.03，“三千指数”均低于温州市的平均水平（3.8、3.92、5.13），离““十四五”规划”的目标值（3.8以上、3.54、4.5以上）也还有差距，医师数量、护士数量及床位数量均存在供给不足问题。以糖尿病为例，2023年市人民医院糖尿病门诊数量56646人，内分泌科病床位46张，但一个急需治疗的患者需要住院一个星期到半个月以上，床位紧张，周转率不高，加上内分泌科病床还需满足痛风、甲状腺等病人的住院需求，导致很多需要住院的患者“一床难求”“排队住院”。

2．市级公立医院整体等级不高。6家市级公立医院中尚无1家三级甲等医院，市人民医院作为我市龙头医院于2005年首次获评三级乙等综合医院，目前仍处于努力争创“三甲”阶段，部分指标与“三甲标准”存在较大差距。如日间医疗服务活动方面，日间手术占住院择期手术比例仅为3.2%，远低于15%的标准；2023年总手术例数14850例，与每年20000例的标准还有差距。而瑞安市人民医院已于2021年通过三甲评审，温岭市则有3家三甲医院，等级均明显高于我市，我市无1家三级甲等医院的尴尬现象与乐清的经济发展水平、人口总量等极不相称。

3．基层卫生院服务能力薄弱。全市31家卫生院中，仅10家设有基层特色科室，有16家卫生院没有开展DR检查（即数字化X光检查）业务，大部分卫生院以开药为主，2023年药占比超过65%的高达20家，卫生院可提供的医疗服务项目少、技术水平低，群众认可度较低，没有所谓的“工作业绩”，医疗服务能力很难提升。2022年度全省基层医疗卫生机构绩效考核结果显示，全省1356家卫生院，“A”等级以上（前20%）中，我市卫生院没有1家上榜，而温岭市则多达6家；甚至我市没有1家卫生院排名位于全省前500名，而瑞安市有3家。此外，我市基层卫生院核定编制1835人，在编1625人，“招不进留不住”现象普遍存在，主要原因是薪酬分配制度不合理、医护人员待遇低。据统计，2023年全市基层卫生院职工平均收入（14.74万元）远低于全额事业单位收入水平（20.85万元），2020年至今我市基层医疗机构共辞职或外调高达138人，人才流失现象较为严重。

（二）优质资源比较匮乏，品牌特色不够突出

1．学科专科建设落后。目前我市温州市级以上重点学科数量不多、层级不高，与先进县（市、区）差距明显，现有省县级医学龙头学科2个、省临床重点专科1个，温州市级重点学科3个和重点专科13个；而瑞安市有省县级医学龙头学科4个、省重点学科9个、省区域专病中心1个，温州市级重点学科（专科）30个、重点学科群4个、温州市区域专病中心2个。没有强大全面的学科专科支撑，导致我市医疗服务能力有限，可提供的优质医疗资源偏少，一些专科疾病的诊断治疗缺乏权威性，加之交通便利，外出就医现象愈加频繁。据统计，2023年我市参保人员市外就医住院110867人次，占当年住院总人次的49.33%，医保基金支出9.55亿元，市外就医住院费用占59.12%。

2．高端医学人才紧缺。缺少高层次、领军等优质人才资源，缺乏在区域或行业内具有较大影响力的技术学术骨干人才。由于我市医疗资源呈“小散分布”状态，医疗学科力量尚未得到有效整合，影响了高层次人才的培养和提高。如市人民医院目前仅有博士学位2人（远低于“三甲标准”15人的要求），硕士学位232人，温州医科大学硕士生导师4人，而瑞安市人民医院则有博士、硕士学位427人，博、硕导33人。相比之下，我市医学学科带头人及重点专业的业务骨干人才严重不足，难以通过“传、帮、带”提升医疗技术和拓展医疗业务，致使整体专科特色不明显，专业拓展比较困难。

（三）资源利用效率不高，供需脱节现象突出

1．资源布局不尽合理。一方面，医院同质化竞争。目前我市几家公立综合医院都是走“大综合弱专科”的模式，学科建设功能重复，导致资源的重复配置与浪费。如我市虽建有公立妇幼保健类专门医院（市妇幼保健院），但全市所有公立医院全部配备儿科门诊，除市中医院和市五医外，另外4家公立医院均配有儿科病房，2023年在新冠、流感和支原体肺炎大感染的背景下，市人民医院儿科就诊量同比增加6万人次，而其他公立医院却呈明显下降趋势，其中市二医、市妇幼同比下降4万人次，市域内各医院之间内耗严重。另一方面，卫生院设置不够科学。经过乡镇区划调整后，目前我市25个乡镇（街道），设有31家卫生院，存在1个乡镇多家卫生院的情况（具体如图表所示）。一些卫生院的门急诊人次及业务收入少，但不管机构大小均需按照标准设置，分散了资源配置，资源利用率低，进一步加剧了基层医疗服务能力偏弱。

2．供需不平衡不匹配。面对人口结构转变以及群众医疗需求新变化，我市医疗服务供给调整滞后，“浪费”与“不够”现象并存。如产科方面，目前我市有5家公立医院和3家私立医院在承担产检、分娩工作，2023年我市新生儿0.69万名（其中市五医新生儿仅21名），较2015年（1.57万）减少了56%，且其中有近2000名新生儿是在温州市区等地出生，我市产检、分娩、新生儿资源出现了严重的阶段性过剩。老年医疗需求方面，截止2023年底我市60岁以上老年人达275408人，老年人患者也越来越多，我市人民医院、市二医和市三医虽设有老年病科的牌子，但均挂靠在中医科、康复科等科室，没有独立的老年病科住院病房，难以满足老年医疗和健康服务需求。此外，我市肿瘤患者数量多，而肿瘤科床位严重不足，肿瘤术后康复方面的供给缺口较大，尚未建立放疗中心，无法提供放疗技术服务。

3．医共体建设不够深入。目前我市仍停留在框架建设、业务帮扶等初级阶段，医共体内编制总量未做到统一统筹使用，牵头单位管理权限不足，“人财物”未真正实现“三统一”。日常运行中，以牵头医院单方输出为主，对牵头医院的反向补偿机制还未建立，导致其积极性不高，内生动力不足，牵头医院与基层卫生院没有真正形成利益共同体。此外，我市是温州唯一未实现全域医疗数据互联互通的县（市、区），3家医共体信息建设分属3家运营商，且仅市二医医共体内部实现了互联互通，另外两家医共体内部并未全部实现互通，导致患者转诊需要重复进行病情登记检查，流程不顺畅，不仅增加了患者负担，也影响了医疗服务的效率。据了解，医共体信息化一期尾款1907.32万元和二期1287万元资金尚未明确建设来源。如上述种种原因导致医共体牵头医院管理、医疗、公卫等优质资源难以高效下沉，特色创新项目缺乏平台载体，基层服务亮点品牌不多。

（四）配套支撑体系不足，软硬件设施不健全

1．基建水平普遍偏低。我市公立医院和基层卫生院基础设施建设均存在短板。如市人民医院没有单独的外科大楼，现有手术室位于其医技楼4楼，仅13个手术间，难以满足手术需要，并且手术相关科室如输血科、重症监护室等布局分散，不利于手术一体化管理。除近2年新建投用的5家卫生院外，我市大部分卫生院均存在用房老旧、使用面积不足、医疗设备落后等问题，导致住院等业务无法开展，基本医疗服务和公共卫生服务提升空间受限。由于我市卫生院基建工程资金来源为专项债，2023年专项债停发后，乐清卫生健康现代化建设2023-2025年规划的19个卫生院迁扩建项目，除清江、石帆、城东、城南、盐盆这5家在建外，其他处于停滞状态。

2．资金支持不到位。一方面，公立医院负债率高。我市公立医院因基础设施建设等各方面原因，债务逐步加大，截止2023年底，市级公立医院总负债144778.92万元，其中基建负债36610万元；平均负债率达到51.44%（市二医的负债率最高，达到83.57%），医院日常基本运营受到不同程度的影响，收支难以达到平衡，公立医院想靠自身解决高额债务问题，极其困难。另一方面，财政投入结构不完善。虽然近年来我市对医疗卫生服务的各项经费投入有所增加，但是绝大部分以专项债形式投向基建，对重点学（专）科、人才培养等方面的投入占比一直很低，直到2023年针对医学人才队伍建设设置了“三个千万”人才基金，但学科建设方面投入仍然不足。

3．人才培养机制不完善。一方面，缺乏系统的培养规划。目前我市对卫生人才队伍建设缺乏统筹安排，尚未形成系统、常态化的培训体系。2024年浙江省出台了“万医进修”三年行动方案，对基层医务人员进修培养作出了一定要求，我市相应出台了“百医进修”三年行动方案，对医务人员的进修培训有了一定重视。但是对学科带头人、专业骨干以及人才的梯队建设重视度不够，缺少省、温州、乐清市级等不同层级的医学人才培养规划。如《乐清市卫生健康事业发展及突发公共卫生事件应急管理“十四五”规划》中仅粗略地提到了“加大学科建设和人才培养力度”，对各层次人才没有具体的数量规划。另一方面，缺乏进修培训保障机制。对于我市医务人员在职培训进修期间的工资待遇，市级层面尚未制定相应的保障和激励政策，“百医进修”方案也只笼统提到“派出单位要充分保障进修人员工资待遇”，未能细化明确保障水平，也没有安排专项资金予以保障。据调研，我市公立医院的医生除市人民医院医生外出进修三个月以上能享受到医院基本工资和每月5000元的绩效补助外，其他一般只能保证基本工资。

三、几点建议

（一）合理布局，有效配置医疗资源

1．优化现有资源配置格局。根据我市人口的比重和区域分布特点，合理设置医院科室及规模，在不影响看病的前提下，合并一些患者基数不多的科室，并做好医护人员工作调整的业务培训。如参考瑞安市，将分娩集中在2家公立医院，可交由医疗团队水平相对较高的市人民医院和市妇幼保健院，其余公办医院的产科转做产前检查和生育指导，以节省医疗资源。加强老年保健医院的开发，可以引导一批二级以下的基层医疗机构转型成为专业老年人康复院、护理院，鼓励老年人到社区医疗机构治疗，从而释放缓解市级医院的就诊压力。

2．夯实基层卫生服务网络。优化基层医疗服务网络，根据实际情况，调整卫生院布局，在保证“每个乡镇办好1所标准化乡镇卫生院”的基础上，将业务量相对较少的卫生院兼并，设立服务站，集中优化资源。加快补齐医疗业务短板，持续开展“一院一特色”创建工作，强化基层急救、全科、康复、安宁疗护和中医药等服务能力，加强特色专科（专病中心）建设，推进基层慢性病一体化门诊和联合病房建设，进一步发挥基层在治疗、康复、护理服务方面的作用，健全合理有序的分级诊疗体系。

3．推进信息化建设。由市卫健局牵头，整合资金资源，统一全市信息化建设，避免重复投入。按计划逐年更新替换，将现有的5个HIS系统（医院信息系统）整合，归集各医疗机构诊疗相关数据，最终形成为1-2套信息系统，实现市域内信息互联互通、共享共用，提高全市卫生资源利用效率。开展“互联网+医共体”服务，迭代升级远程诊疗、医校清心等数字化应用，提高服务效率。如将远程系统平台与现有的医院内部系统功能相整合，根据三方需求优化系统，构建诊前预约、诊中交流、诊后开药全流程功能体系，实现从预约挂号到随访管理的功能全覆盖，更加便利高效地服务医生与患者。

（二）培育品牌，着力提升服务质量

1．做强县级龙头。全力推进市人民医院三甲创建工作，让县域“龙头”舞起来，提升全市整体医疗服务能力和水平，把患者留在乐清。支持市人民医院与温州医科大学紧密合作，探索建成为温州医科大学附属医院（介于直管与非直管之间），通过全院托管、下派执行院长或执行主任等方式，利用上级优质医疗资源实现倍道而进的提升。加大资金投入，强化技术设备保障，推进临床重点专科建设专项行动，支持引进高层次人才，在软硬件上提高医疗服务供给能力。

2．实现错位发展。积极协调有关部门，邀请第三方权威机构，摸清我市医疗卫生机构的专科特色现状，并结合疾病谱，做好差异化发展的深入调研和目标论证，建设一批特色专科项目。强调因“院”制宜和差异化，准确定位医院就诊人口和科室发展方向，根据各院自身优势选择发展方向，实现各医院功能互补、资源共享，充分发挥我市医疗卫生资源的综合效能。同时，根据各市级医院特色发展方向，争取分别与省内外相关顶尖医院紧密合作，通过科室托管、学科共建等形式，强化各院特色专科优势，实现本市群众按品牌专科分类看病的良好就医格局。

3．加强学科建设。坚持全市“一盘棋”，在错位发展的基础上，统筹优化全市医疗机构学（专）科布局，加大培育力度，既借助合作力量，又注重内培措施，全力推进重点学（专）科增量提质，以重点学科带动医院实力全面提升，提高我市医疗机构诊疗水平、服务能力和管理水平。强化医疗机构学科建设主体责任，既要注重学科建设，重视科教研，提高学科、学术地位，又要突出专科发展，重视临床业务，提高医疗质量。建立健全学科能力提升运行管理制度，突出重点学科中期评估和终期考核，对评估考核成绩优秀的重点学科及高精尖学科培育项目，在基础设施、人力资源、建设经费、科研攻关等方面给予倾斜。

（三）顺应需求，完善服务体系建设

1．积极推进县域医共体建设。聚焦紧密型医共体，落实医共体权责“三张清单”，将财务、人事等管理权限真正下放至牵头医院，打通人员编制统筹使用的“最后一公里”。鼓励牵头医院下派中层骨干到卫生院担任“业务院长”，卫生院骨干到牵头医院挂职锻炼，真正实现医共体人员能上能下，良性流动。完善“总额预算、结余留用、超支合理分担”的利益共享、责任共担机制，提高医保基金使用效率。总结推广市二医“云上医共体”模式经验，通过专科共建、临床带教、业务指导、科研和项目协作等多种方式，促进医疗资源上下贯通、优质医疗资源共享、服务质量同质同标。

2．提升医防融合服务质量。坚持以“两员一中心一团队”机制实体化运行为抓手，强化协同配合，建立健全主管部门牵头、专业机构协调、医疗机构专业运行的医防工作新格局。探索建立以健康结果为核心的“医防融合”绩效评价机制，进一步下沉医共体牵头医院专家资源，有效推进慢性病、多发病医防协同管理全覆盖。建立医防协作信息共享机制，推进基本医疗、两慢病管理、家庭医生服务、健康体检等工作的数字化闭环管理。持续扩大开展“肺癌、胃癌、大肠癌、甲状腺癌、前列腺癌、乳腺癌和宫颈癌”等恶性肿瘤早期筛查的覆盖面。

3．促进医养结合协调发展。适应老龄化社会康养需求，推进“医中办养”“医养协作”等多形式举办医养结合机构，合力构建“医、养、康、护”四位一体的综合性服务体系。在基层卫生院探索设立老年医学科和医养结合病房，充分利用闲置床位，缓解市级医院床位周转压力，为辖区内患有慢性疾病的老年人提供一站式服务，缩短突发情况下老年人接受治疗的时空距离，打通优质养老“最后一里路”。积极发展居家社区医养结合服务，完善医保报销政策，提高医养结合服务能力。

（四）多措并举，强化医疗基础保障

1．夯实基础设施建设。解决基建问题瓶颈，如加快上马建设市人民医院外科大楼、放疗中心项目及市三医精卫大楼等，构建空间布局合理、设施设备完善、服务流程高效的就医环境。着力破解建设经费问题，根据停工的基建项目进展情况，分批恢复基层卫生院项目建设，更新配齐基层医疗五大件等医疗设备，推进卫生院基础设施提档升级。

2．完善人才队伍建设。一方面，加大招引力度。制订更有竞争力的人才引进政策，落实好已有的医学人才引育“三个千万”专项基金。通过专家工作站、柔性项目合作等形式主动对接长三角区域优质医疗资源，引进各类高层次人才。适当扩大公立医院用人自主权，如扩大自主招聘范围、优化自主招聘形式。同时，加快补齐基层卫生人才队伍短板，促进全科医生队伍增量提质。另一方面，完善培养机制。明确各层级人才培养规划，注重“上培”“内培”双管齐下，定期选派医务人员到上级三甲医院、省内外知名医院进修；常态化开展市域内医务人员培训，由“龙头”市人民医院承担主要培训任务，其他市级医院特色专科作为辅助支持，不断提高医务人员专业技能。同时，鼓励在职学历提升，如攻读研究生学位的，在其取得学位后给予学费报销或一次性奖励。

3．切实保障薪酬待遇。优化公立医疗机构薪酬制度改革方案，落实“院长年薪制”和“两个允许”制度，积极推进全员目标年薪制。着力提高基层医务人员的薪酬待遇，平均工资努力达到我市全额事业单位平均收入水平。以“多劳多得、优绩优酬”为原则，进一步优化保障基本、体现绩效的考核分配机制，收入分配向关键岗位、条件艰苦岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员重点倾斜，调动医务人员积极性。同时，建立全市医务人员进修学习专项基金，保障其进修学习期间的工资待遇等，如对进修合格者，专项基金给予一定进修补助。