市政协专题调研组
由于婚育观念的转变，家庭对婴幼儿的托育服务需求日益增长，“带娃难”问题亟需破解。4-6月，由市政协副主席林月和牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，通过召开座谈会、实地走访、问卷调查、外出考察等形式，对我市托育机构的建设和管理运行情况进行了调研（调查问卷通过网络发放，收回有效问卷4729份，其中，明确家中有0-3岁婴幼儿的问卷1120份）。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
截至2023年5月，我市3岁以下婴幼儿户籍人口约24162人，新居民约9170人。近几年，我市相继出台《乐清市加快推进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》《乐清市公共服务“七优享”工程“幼有善育”专项实施方案（2023—2027年）》等政策方案文件，持续扩大托育机构覆盖面，加大普惠托育服务供给，推进“安心托”智慧托育管理系统工作。2020-2022年，累计完成托育服务民生工程38个，其中机构建设补助35家，“安心托”可视化补助3家，民生实事新增班级88个，新增托位1700个，共计补助1537.3379万元。2023年，已完成托育服务民生工程10个，新增班级19个，新增托位359个，待省市县三级有关部门验收后补助。目前全市已备案托育机构159家，提供托位5691个，千人托位数达3.88。其中，幼儿园托育部147家（公办幼儿园托育部10家，非营利性民办幼儿园托育部125家，营利性民办幼儿园托育部12家），社会办营利性托育机构12家。
二、存在的问题和原因分析
（一）“家庭入托难”与“机构受托不足”现象并存，托育服务供需矛盾突出
1．区域不平衡，“想托没法托”。一方面，公办托育机构在场地设施、服务质量上相对有保障，且费用相对低廉，是多数家庭对托育服务的首选。但是，我市10家公办幼儿园托育部均位于边缘乡镇（街道），托育服务需求相对较高的主城区和柳市、北白象、虹桥镇建成区还未有公办园托育部。另一方面，调查问卷显示，将近70%的家长希望托育机构建在居住小区内或附近，22%的家长希望工作单位或附近有托育机构。据调研发现，就近、方便送托的社区托育、园区托育机构都比较缺乏，还没有1家以社区公用设施配套用房作为场地的托育机构，也没有1家专门面向企业职工的产业园区嵌入式托育机构。如为企业引进高层次人才和解决优秀职工住房困难而建的乐清湾港区乐商创业园职工宿舍及人才公寓（职工宿舍1483套，人才公寓80套），并未配建托育场地。
2．服务质量没保证，“想托不敢托”。收费标准和公办差不多的非营利性民办幼儿园托育部数量相对较多，但因是幼儿园延伸办托、托幼一体，多数家长考虑幼儿园和托育是两套不同的体系，对其场地安全、环境、师资和伙食等问题存在较多质疑和担心，调查问卷也显示约40%的家长认为照护机构质量不高。如，调研中发现虹桥镇某民办幼儿园托育部就存在园内桌椅等配套设施不达标的情况。
3．普惠“普而不惠”，“想托托不起”。调查问卷显示，约57%的家长认为目前的托育费用高昂，与消费能力不匹配。调研发现，我市备案登记的11家普惠性社会办托育机构，相对大部分民办幼儿园托育部，从场地设施、服务内容、卫生安全等对家长而言更有吸引力。然而其全日制收费为每人每月2500-3000元，虽然符合我省社会办普惠托育机构收费标准（低于当地城乡居民上一年度人均可支配收入60%以下），但这与我市大部分家庭理想的托育服务费用支出仍有一定差距，31.8%的家长的托育理想费用在每人每月1000元以下，38.95%的家长的托育理想费用在每人每月1000-2000元（详见图表）。此外，我市干部职工子女保教费报销规定中，明确只对幼儿园延伸托班的托育费用给予报销，尚未将社会举办的托育机构保育费纳入，一定程度降低了家长选择社会托育机构的积极性。
4．“想招招不满”，机构生存压力大。据统计，目前我市每千人托位数为3.88，全市大部分的托育机构普遍存在招不满现象，有近20%－30%的托位出现闲置。闲置的原因主要在于上述提及的部分山老区乡镇公办园托育部托育需求相对不高，而其他乡镇（街道）的家长对民办托育机构又存在信任度不高和费用问题等顾虑，部分家长托育观念传统，导致当前大部分民办托育机构托位空缺率超过25%。为达到考核要求（2024年达4.2，2027年达5.55），现还在继续新增托位，托位闲置率可能也会随之提高。
（二）教材与师资建设相对滞后，托育服务水平整体不高
1．缺乏规范的指导性教材。目前全国暂无一套具有指导性、科学有效的教学进程及课程体系，托育机构在实际工作中缺乏可参考的保育课程，均是购买一些国内外早教课程，或加盟一些品牌早教机构，因此提供的服务质量参差不齐，也很容易在这些机构看到幼儿园的影子，看到早教中心的影子。调研发现，大部分幼儿园托班“小班”化倾向严重，换汤不换药地进行“托幼衔接”教学。同时，托育机构也反映希望政府能提供一套科学规范的托育服务指性标准。
2．师资队伍建设薄弱。调查问卷显示，约80%的家长在选择托育机构时，优先考虑的是“师资水平与专业性强，具备教育婴儿的能力与素质”。我们调研发现，与家长期望差距较大的主要体现在以下方面，一是专业师资力量匮乏。当前我市托班的老师大部分是基于3-6岁学前教育专业教学向低龄段教学下沉，对于0-3岁儿童家长所看重的拥有婴幼儿照护服务专业的，这些老师往往经验不足，尚不能完全从“教”转“育”。托育机构中较为常见的上岗凭证为幼儿园教师资格证、保育员（师）证、育婴员证等，但部分证书如人社局委托第三方机构的保育员（师）、育婴员和婴幼儿发展引导员的培训存在门槛低、培训时间短、考核简单、证书含金量不高等问题，具备上岗条件，实际未必具备上岗能力。二是人员流动性大。据调查，除在编教师外，我市托育机构从业人员工资待遇普遍较低，且大部分不能足额足项享受“五险一金”，加之职业缺乏社会广泛认可，导致人员流动性较高。如公办幼儿园托育部“临聘”教师每年仅6万元，低于育儿保姆8万-10万的年薪，以致招不到临聘教师而无法招生。三是规范培训支持不足。目前托育机构服务人员专业培训机会非常匮乏，主要靠托育机构自主组织培训，不仅培训机会没有保障，而且培训资质、培训质量缺乏监管，培训质量和效果无从保证，导致托育机构服务人员在规范保育、安全保育、科学保育方面专业素养总体不高。
（三）“必须管”又“管不了”，监管机制有待健全
1．登记制度存在“空档”。现行的托育机构备案制度是事后备案而不是事前审批，市场监管局负责登记，而最终的备案许可工作则是由卫健局负责。由于对托育机构的备案要求比较高，涵盖了场地的楼层、面积、采光和周围环境等要求，人员配置和资质，班型班额，防消合格证，食品许可证等，合规备案成本高，一些机构“能省则省”，利用这两个部门之间的“空档”选择只登记不备案，导致出现很多机构登记服务项目含有托育服务，但是却因不符合要求最终没有去卫健部门进行备案。调研发现，一些无证幼儿园没有整改到位，注册登记为托育公司以幼儿园的模式违规违法经营，实际服务对象以3岁以上儿童为主，也有招少量3岁以下幼儿。这些机构存在手续不齐全、师资水平低、人员素质差、基础设施不合格等问题，难以满足照护要求，但因价格低廉，往往招收到不少低薪家庭子女，得以维持存续，扰乱正常的托育市场。此外，一些无证无照的托育服务机构多隐藏于小区内部，外部人员几乎不知晓，即使被发现被取缔，也会“游击式”躲藏，变换其他名称再次出现，市场监管难度大。
2．监管协调存在不足。托育机构实行跨部门综合监管，虽然文件中按监管事项目录清单明确各职能部门职责，但主要为“框架性”的标准规范，监管内容程序不够明确，难以保证托育机构监管的有效性。职能部门协同监管存在壁垒，各职能部门开展的备案机构的监督检查，基本上是各自条线对接，未能进行联合督查，机构疲于应付。调研中，一些机构负责人直接表示，部门隔三差五来检查，需要花费大量时间和精力接待领导和检查，加重了机构运营的负担。
（四）政府支持力度不够，托育行业良性发展难
1．小区配建政策执行不到位。虽然《乐清市加快推进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》提出要加强对托育服务的用地保障，但城区普遍缺少可利用的土地空间资源，建设规划很难改动，只能要求新建居住小区配套，如：“婴幼儿照护服务设施要与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，建成后无偿移交属地政府”。据调研，2021年以来我市共出让住宅用地37宗，但有幼儿园配建要求的仅为3个，托育园目前均无落实。
2．公建民营未实现零突破。调研发现，已建成的3个未来社区托育点（旭阳社区、学府社区、良港社区），政府虽然已对场地减租予以支持，但都是租用私人或村集体所有的场地，均不属于公配用房“办托”。计划新建的市托育综合服务中心（包含100个公办托位）于5月底确定选址还处于方案设计阶段，而已顺利结顶的市托育中心(李宅新河配套用房)由于未解决场地租金问题暂不属于公建民营型托育机构，导致目前城区公办托育机构数量为零。反观杭州市滨江区，结合未来社区和美好生活共同体建设，打造集公益性与便捷性为一体的社区嵌入型托育，全区已有7家社区举办公建民营型普惠托育园。
3．民办机构发展奖补力度不够。目前我市对民生实事普惠托育机构实行一次性托位建设补贴，但尚未实行日常运营或生均补助。调研中，大部分机构反映生存困境较大，难以维持高质量托育服务的开支，而且没有利益驱动的运营无法持久。从长远发展来看，正规的民办托育园场地租金和人员工资等运营成本支出呈逐年上升趋势，由于托位数固定、幼儿生源不稳定，收费普惠限价，可能导致收支不平衡甚至入不敷出。如城区某民办普惠性托育机构，2022年场地租金为48万元/年，工资、伙食费、教具软件更新等费用约150万元，刚性支出合计约198万元；其托位数80个但实际入托58人，促销活动后收费为每月2500元左右（包含餐费），收入合计约200万元，支出和收入基本持平。在这种情况下，有些机构由于担心普惠“基准价”低于运营成本，宁愿不拿补贴也不作普惠承诺。
三、几点建议
（一）坚持普惠优先，加大政府支持力度
1．强化规划要素保障。根据人口形势变化，统筹资源合理规划托育机构布局，在偏远地方以公办幼儿园延伸办托为主实现普惠性全覆盖，在人口集中需求高的区域需政府规划用地用房保障。强化新建居住区配套托育服务设施规划建设，并在未来社区建设、老旧小区综合改造提升中纳入配建要求，落实婴幼儿照护服务发展相关土地政策。推进“公建民营”“民办公助”等托育服务模式，积极挖掘可利用的场地，如利用公办幼儿园、党群服务中心、社区服务中心、“一老一小”场景等，由政府改建，通过免费提供或低于市场价出租场地以引入社会组织或专业机构进行日常运营，既能减轻机构运营压力又能满足群众就近托育需求，切实提高普惠托育覆盖面。
2．完善托育奖补政策。尝试推行普惠机构生均补贴，补助标准及具体补助金额可与收托服务对象月龄及机构服务质量和家长满意度挂钩，如《杭州市普惠性婴幼儿照护服务机构认定管理暂行办法》按收托24个月龄以上至满足入幼儿园小班条件前幼儿、12-24个月龄幼儿和12个月龄以下婴儿三类落实具体生均补助。加大奖励扶持，对已备案托育机构开展星级评定，并按照星级给予相应的运营补助，充分调动举办者改善办园条件、提升保教质量的积极性。在报销托育费用时对已备案的社会办托育机构一视同仁，逐步推动育儿津贴、发放托育券等落地，减少家庭托育开支，进一步提高家庭入托意愿。
3．发展多元普惠托育。以市场化、产业化方式推动专业性社会力量的参与，鼓励收费相对低、服务质量达标、管理规范的营利性托育机构“民营转普惠”。同时，鼓励有条件的用人单位、大型园区为员工提供托育服务，引导和支持有实力、信誉高的企业发展一批嵌入式托育机构。可由政府和企业合作，在园区内部配套建设托育机构，切实解决企业员工子女入园难、照护难问题，提高企业员工归属感。
（二）加强人才培育，提升行业服务水准
1．拓展托育从业人员队伍规模。拓宽托育人员补充渠道，采取购买服务、定向培养、专兼职聘用等多种方式补足配齐各类托育机构从业人员；积极对接设有婴幼儿照护相关专业的大学及职业院校等教育机构，为其学生提供实习基地，吸引托育人才来我市工作；鼓励本地职业院校积极开展面向重点人群的就业、再就业培训，支持有照护经验的女性、转岗职工等从事托育服务行业，加大源头供给。
2．提升托育服务人员服务技能。积极引进优质育儿、医养专家等，组建3岁以下婴幼儿照护服务专家库，推进婴幼儿养育照护教材研究和服务指导。充分利用院校、医院、幼儿园、社区卫生服务中心、市级示范托育机构等力量，以“校企合作”、婴幼儿成长驿站、婴幼儿照护服务实训基地等为载体，常态化推进托育行业从业人员职业技能培训工作，着力提升其综合素质和专业化水平，建设一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的托育服务人才队。
3．保障托育服务人员薪酬待遇。落实托育人员社会保障机制，通过专项投入、以奖代补或购买服务的方式鼓励支持托育机构为托育人员缴纳足额的“五险一金”。研究制定托育服务人员的职业技能等级评定、职称或岗位晋升制度，将职业技能等级与薪酬待遇挂钩，探索推动充分体现托育人员价值的分配激励制度，提高职业吸引力，加强队伍稳定性。适时统筹增加开设托班公办幼儿园的编制，薪酬分配向从事一线婴幼儿照护人员倾斜。
4．加强托育机构公共卫生服务指导。建立医育结合工作机制，由社区卫生服务中心定期对本辖区内托育机构开展卫生保健指导工作。具体可参考杭州地区的做法，对儿童保健医生采取责任医师联系形式，定时、定点、定员为辖区内的托育机构提供生长发育检测、家长讲座、签约家庭医生、儿童健康手册等服务和巡回指导，充分运用辖区内社区卫生服务中心的儿科医生资源，加强托育机构卫生保健、疾病预防工作，增强从业人员卫生保健意识，提高托育服务质量。
（三）强化监管督促，落实综合监管职责
1．进一步规范厘清办托机构。明确相关部门职责分工，构建多部门协作机制，加快建立审批、发证、监管、评估、惩处退出等一系列备案管理制度。按照先审后批模式进行托育服务机构审批，相关部门审核通过后，归口一个部门统一受理，发放依法开展托育服务通知书，并在政府政务网站上公示方便民众选择和监督。进一步排查已登记未备案或无证的托育服务机构，对不符合办托条件违规运营的依法予以打击，提升核准登记机构备案率。
2．建立部门协同日常监管机制。组建相关部门单位联席会议制度，协同解决监管中的重点难点问题。组建联合执法队伍，定期定向定次对托育机构卫生、设备、食品、消防等重点领域开展综合执法。建立线上可视化智能监管，推动托育机构监控视频接入“安心托”信息平台，扩大“可视托”托育园范围，相关职能部门和家长通过平台画面可实时查看监管。建立信息管理平台，将托育机构相关数据等按规定录入、归集和更新，进行信息化管理，同时建立机构和从业人员诚信档案和“黑名单”制度，纳入社会信用体系，并按规定实行数据共享。
（四）加大宣传服务，营造浓厚照护服务氛围
依托婴幼儿成长驿站、普惠型托育机构、儿童之家、“安心托”智慧服务等平台，通过亲子活动、家长课堂、发放托育体验券、互联网直播等多种形式，面向广大婴幼儿家庭宣传科学的托育服务理念和育儿知识，加深家长们对科学养育的了解，帮助家长了解托育、信任托育、参与托育、支持托育，打消因年龄入托的顾虑。定期推送婴幼儿照护政策信息、民生项目新增点位，及时公布登记备案的托育机构监管信息，扩大公众知情权，让“幼有所托”成为惠民常态，让“安心托幼”真正温暖民心。