市政协专题调研组

由于历史遗留等诸多原因，我市存在大量无证房产（本文所指的无证房产，是除无土地使用权、无建设许可证、无房产证的“三无房产”外的其他无证房产），无证房产问题不仅一直困扰着群众生产生活，也在一定程度上影响了我市经济的发展。在当前国家强调有效盘活存量资产的政策引导下，如何妥善解决无证房产问题，是盘活存量资产的一大重要举措。为此，4-6月份，由市政协副主席汤建鹏牵头，组成专题调研组，通过走访不动产登记部门、部分乡镇街道、部分住宅小区和中介机构，召开专题座谈会等形式，对我市无证房产及其治理情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、我市无证房产的现状

从不动产登记部门了解到，截止2023年5月31日，我市现有在册登记的国有出让土地证、宅基地土地证、集体建设用地土地证合计为232461宗（权利数量），相对应的土地面积合计为4887.71万平方米，折合土地亩数为7.33万亩。上述合计为232461宗土地中，有登记房产权利证书的109499宗，相对应的土地面积合计为1234.33万平方米，折合土地亩数为1.85万亩；无登记房产权利证书的122962宗，相对应的土地面积合计为3653.38万平方米，折合土地亩数为5.48万亩。以上数据说明，我市至少有5.48万亩土地上的建筑物处于无证状态。按照土地权利数量（宗地数）作为考量依据，我市辖区范围内土地上无证房产占总数的48.86%。具体情况如下：

（注：以上调研数据，不包括无土地使用权证、无建设许可证、无房产证的“三无房产”。）

二、我市无证房产问题的主要成因

（一）历史背景

我市无证房产问题主要历经三个阶段：

第一阶段：建国后至国务院1982年颁布并实施《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》。在此阶段，不论单位集体还是个人建房，几乎都处于无法可依的状态。农民建房大都经过村里生产大队的同意即可，单位集体则更加随意，建成的房屋，均未审批登记。

第二阶段：国务院1982年颁布并实施《村镇建房用地管理条例》后至1994年实施《确定土地所有权和使用权的若干规定》。在此阶段，由于改革开放的原因，我市农村经济开始高速发展，政府为了改善人居环境，对农民宅基地大都采取十分简单的审批手续，宅基地划定的地块通过审批后，农民往往只需拿到一张纸，上面写着审批的内容，盖有政府的公章即可建房。而且，当时建房无层高等严格限制，未严格执行《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》，由此形成了一大批无证房产。

第三阶段：1994年《确定土地所有权和使用权的若干规定》实施后至2014年浙江省政府颁布《浙江省违法建筑处置规定》。在此期间涌现出大量违建房产，其中最多的是超面积建设房产。此外，还存在原用地单位缺失、无出让金发票、超容积率未缴出让金、无用地和工程规划审批手续、擅自改变规划用途、房屋用途与规划用途不符、房屋用途与原总平面布置图上用途不符，导致土地和房屋用途难以确定、无法办理竣工验收相关手续、土地和房屋权利不一致等十分复杂的问题。

（二）主要原因

1．群众办理“两证”意识不强

一方面，在2016年8月10日我市不动产统一登记之前，由于不动产转移、抵押登记未要求“两证”齐全才能办理，单凭房产证即可转移过户和办理贷款并申请抵押登记，群众办理土地证的意识不强，一些老小区住宅存在只有房产证无土地证、有地总证但未办理分摊土地登记或两证信息权利人不一致（如房产已过户而土地权利人仍为前手或再前手）等历史遗留问题。另一方面，房产登记在农村并没有引起人们的关注，更谈不上重视，导致农村无证房产大量存在。如翁垟街道某社区有10户居住在民国时期遗留的祖遗房屋的户主和10户将祖遗房屋拆建后居住的户主，他们的房产除九十年代统一实施的土地确权登记外，再未进行任何形式的房产登记。询问原因，回答几乎是一致的：没有想过要登记，自己的房子又不会被人抢走。

2．历史遗留问题未得到及时有效解决

为解决无证房产问题，我市在上述各个历史阶段均出台过相关政策措施，但由于政策宣传、贯彻不到位等原因，未有效消化各阶段的无证房产问题。如1994年《确定土地所有权和使用权的若干规定》的实施之后，各乡镇街道曾花大量人力、财力对全市房屋用地实施普查登记，发现一批没有权源依据的房产，但并未作出有效处置。又如，2014年浙江省政府颁布《浙江省违法建筑处置规定》之后，我市为配合大拆大整，也相应出台了《乐清市农村历史遗留违建住宅处置办法》。该《处置办法》明确，将1982年2月13日之后、2014年3月26日之前，我市村（居）民在农村集体土地上，违反土地管理规定或者规划管理规定建设的住宅界定为历史遗留住宅。但在该办法生效的5年期间，依照办法办理房产登记的数量却寥寥无几。调研中许多符合界定条件而未办理的住户表示并不了解有该文件。

3．集资建房缺乏统一规范的政策

上世纪九十年代，我市房地产开发建设尚未形成，各单位为改善员工居住条件，纷纷申请单位集资建房。如位于市区建设西路的老旧小区以及华兴路上的华兴小区、乐湖小区，位于市区汇丰路上的乐商小区，位于市区清远路上的乐昌大厦等，均是集资建房形成的房产。这些房产所使用的土地绝大部分是通过划拔方式取得，单位建成房屋后，集资者均以抓阄的方式取得房屋。由于集资建房缺乏统一规范的政策，住户一般未取得房产权证。如市区汇丰路上的“乐商小区”是乐成商会的集资建房，共17幢大楼408户住户，如今入住已经15年左右，仍未取得房产证。

4．开发商违规违法操作以及管理不善

我市普遍存在因房地产开发商的违规、违法操作导致购房户无法取得产权证书的情况。如柳市镇柳江路“世纪广场”的开发商在未缴纳完土地出让金、未取得施工许可的状况下即开工建设，至今尚欠土地出让金8000万左右，导致工程竣工已经长达7年之久，目前仍未竣工验收办理房产证。市区名人公馆于2009年交付，因开发商擅改飘窗为室内超面积未处罚、代收业主契税未上缴、土地使用权被杭州中院查封等原因，导致150余户至今无法办证。市区建设西路的紫阳小区、柳市镇最早的小区月渡新村部分房产、柳市镇香缇公馆楼盘的200户套房产、市区银雁花园其中一幢房产（现在已在着手补办手续）等，都是违规、违法操作形成的无证房产。此外，还有部分小区由于房地产开发商管理不善导致无法办理房产证。如市区银来大厦，由于房地产企业破产，项目未办理峻工验收，2幢24层200户住户入住10多年，至今仍无法办理房产证。

5．改变土地用途建成的房产投入市场

随着改革开放的深入和经济的发展，城市框架不断拉开，我市原规划建设为工业厂房的区域，已不再适合建设工业厂房。为适应现代化城市建设发展需要，我市在十多年前开展“退二进三”工作，然而该项工作由于种种原因进展不理想，出现了企业主变更用途，自行改为三产用房或者建成住宅用房，以低价投入市场，造成一批改变土地用途的无证房产。此类现象在乐成街道范围内较多，如建设西路的新丰小区200多户住户的房产、乐西路以南乐湖北首的部分小区房产，均是改变土地用途形成的无证房产。

三、我市无证房产长期存在带来的弊端

（一）不受法律保护，损害个人权益 

无证房产的大量存在，不能满足人民群众对于公共服务便利化、追求美好生活的向往，不能实现保护权利、保障交易和便民利民的改革初心，更不能实现为构建现代市场经济体系奠定坚实基础的目的。一方面，无证房产相关权益不受法律保护，不能进行合法的买卖、赠与、置换、继承、出租、抵押贷款等活动，海量的优质“信用抵押品”潜力无法得到开发，影响个人资产盘活和创业投资。另一方面，由于房产无证，导致落户难、上学难、办事难，大大降低人民群众的获得感、幸福感和安全感。调研中有市民表示，由于没有房产证，孩子无法在就近学校就学，接送十分不便，若选择私立学校，又不堪经济负担。今年5月，甚至有部分小区住户在楼体上挂起“要办房产证，孩子要上学”的大幅海报，可见“有房无证”群众的无奈。

（二）管理主体缺位，影响社区治理

无证房产天生的流通缺陷和户主偏低的主人翁心态，必然造成城市建设的动力不足，影响社区有效治理。我国《物权法》第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”在《物权法》“登记生效主义”的规范下，无证小区的房地产权无法挂接而得不到登记，住户因此不能落实业主身份，不能依法成立类似业主委员会的小区管理组织。在思想认识方面，住户无法树立主人翁心态，对公共利益漠视。一些无证小区虽然外观规模上均已客观形成聚居院落，但住户们却各行其是，水、电、气、通讯、有线电视等与生活密切相关的各路品牌供应设备叠加架设、相互干扰，造成小区内线路杂乱，不仅加大安全隐患，还因重复建设造成资金的浪费。在管理方面，停车难、脏乱差等问题突出，违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规造成的人为安全隐患问题等较为普遍。此外，因无证状态长期得不到解决，物业管理和修缮无法有效落实，建筑质量的安全隐患也日益显现。

（三）土地价值贬损，税收规费流失

无证房产长期存在，既是对国有集体土地价值的贬损，更是金融意义上土地货币实现的失败，长期下来会造成国有资产的流失。一是契税流失。无证房产的交易通常只在买卖双方之间发生，双方无需到税务部门缴纳税金，更无须到登记部门办理登记，导致财政收入流失。据了解，2022、2021、2020年，我市二手房交易量分别为0.78万件、0.81万件、0.85万件，契税税额分别为1.65亿元、1.81亿元、1.83亿元。同时，据对几家在乐清经营多年且开设多家分店的头部中介公司调研情况看，其每年成交的二手房中，无证房产的比例在20%-30%之间，其中柳市、白象区域更是达到50%。二是土地出让金流失。就国有出让土地上的无证房产，在补办手续时，必将涉及到补交土地出让金的问题，该项土地出让金的补缴也是一项可观的财政收入。三是罚没处置收入流失。按照《乐清市农村历史遗留违建住宅处置办法》的规定，农村宅基地的无证房产补办手续涉及行政处罚的罚没款收入。针对违法建筑物，《城乡规划法》《土地管理法》《行政处罚法》等相关法律法规都有罚没的规定。2019年至2022年，各乡镇街道违法建筑物没收处置案件41件，涉及面积40039.87平方米。但目前相关法律法规对没收后的实物应如何管理均未作出具体规定，造成罚没处置收入流失。四是存在国有房产流失隐患。我市教育、二轻、供销等系统还存在一定数量的国有无证房产，如我们对我市240所学校、幼儿园的房产进行了调查，截止2023年5月31日，已办理不动产权证的31所，已办理房产产权证的21所，合计有证房产为52所，无证房产占比为78.3%，这部分房产也存在流失隐患。

四、几点建议

（一）广泛发动，精准梳理分类

一是加强政策研究宣传。进一步发挥乐清市历史遗留问题不动产登记工作领导小组的领导作用，总结前期解决历史遗留小区的工作经验，加强政策研究及宣传，通过深入到社区、公共场所等互动交流，结合电视、报纸、网站、微信公众号等宣传平台，提高群众对不动产登记政策的了解，引导群众积极主动办证，解决办证难题。二是全面排查梳理。在全市范围内发动乡镇、街道、社区、村民委员会，对各类无证房产的历史遗留问题开展排查，采取“镇街吹哨，部门报到”机制进行主动摸排，可对接“12345”政务服务热线、“8890”民生服务热线和相关网络平台等收集群众反映的问题。对排查到的问题进行全面梳理，厘清无证房产的各种情形，为精准施策提供坚实的基础。三是精准区分归类。对未解决的无证房产通过逐类分析研究解决思路，做到一类问题一套解决方案，精准指导问题解决。可借鉴外地房地产开发历史遗留问题领导包案制度，按照“谁包案、谁负责”的原则,包案领导对存在的主要问题亲自研究、亲自部署、亲临处置的做法，协调部门发挥联动作用，在化解历史遗留问题的同时，更好的规范不动产登记的类型、方式和方法。

（二）出台政策，促成合法补办

一是适度放宽条件，尽快出台违建住宅处置办法。在原《乐清市农村历史遗留违建住宅处置办法》（2015年8月24日失效）的基础上，保留有操作性的部分，纳入有效的处置经验，尽快研究制定出台《乐清市农村个人违建住宅处置办法》，加快我市农村存量违建住宅处置。放宽农村个人住宅历史遗留违建住宅处置限制条件，对用地仅移位面积没有超建、违建符合现有规划条件的个人住宅，行政处罚后相关手续应办尽办；对超楼层建设、增设架空层、地下室等个人住宅，采用打阴影等方式，在行政处罚后对合法部分补办相关手续。二是探索出台违法建筑物没收处置办法。针对违法建筑物没收后的处置，建议市政府责令相关部门结合《罚没财物管理办法》的相关规定，依法探索和制定违法建筑物没收处置办法，根据不同情况可以采用拆除、补办审批、作价回购、招拍挂、出租等方式进行处置。可在重点乡镇街道率先试行以“没收国有，公开出让”的方式，将超面积、加层等违章部分由土地使用权人以合法方式取得建筑物所有权和相应的登记，使村民的财产合法化，减少无证房产的数量，盘活存量资产，同时也可依法增加地方财政收入。

（三）鼓励引导，完成首次登记

以“补齐手续、完成登记”为契机，鼓励无证小区先行成立准自我管理机构，统一无证小区的户主补办登记手续的思想，推动产权登记进程。在此基础上，依据《物权法》或者全国人大及其常委会制定的其他法律的规定，帮助无证小区补齐手续，完成首次登记。如，城南街道银来大厦2幢24层大楼200户住户，可先以自我管理组织机构的名义，对接相关竣工验收的手续，然后取得房产登记。对于乐商小区等全市符合条件的集资建房，可参照华兴小区集资房以业主补交土地出让金作为依据办理初始登记的做法，予以办理初始登记。

（四）客观甄别，分类处置落实

针对改变土地用途或者其他违章原因而形成的无证房产小区，在规划允许的条件下，应当尊重客观现实，甄别成因，参照解决历史遗留无证房产的办法，责令开发商或者企业主组织住户补交土地出让金，补办相关登记手续。对符合“退二进三”条件但登记材料不完整的，改变原先将不予登记作为惩罚手段的思路，鼓励住户自我管理、形成共识，打消开发商或者企业主的侥幸心理，收回虚假承诺，诚信履约，达成双方和解，从而充实登记材料，补交土地出让金，补办相关登记手续。对其他违章原因形成的无证房产（小区），对照最新规划标准，以最大的容忍度甄别成因，提出整改意见。可以吸收已经形成住户自我管理机构的代表参与整改意见讨论，提升整改政策宣传实效，发动住户形成整改共识，积极落实达成整改。此外，对教育、二轻、供销等系统存在的国有无证房产加紧排摸、应办尽办，减少国有资产的流失。