市政协专题调研组

优质的校外素质教育服务供给，作为中小学生素质教育空间和渠道的拓展补充，能为持续推动青少年全面成长赋能，这是我市“双减”进入深水区后面临的重要命题之一。4-6月，由市政协副主席林月和牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，通过召开座谈会、实地走访、问卷调查、个别约谈等形式，对我市青少年校外素质教育服务供给情况进行了调研（调查问卷通过网络发放，收回有效问卷3648份，其中，明确家中有孩子在义务教育阶段就读的问卷3245份）。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

青少年校外素质教育，主要指依托社会资源开展的综合实践活动和课外德、智、体、美、劳育学习。近年来，我市多元化的各类校外实践教育阵地和非学科类培训机构逐渐更多地承担青少年素质教育的任务。

在青少年实践教育服务阵地方面，我市现有直属公办学生实践学校3所，分别是乐清市学生实践学校、雁荡山学生实践学校、四都学生实践学校，开设功能室55个，开发特色课程70余门，策划研学路线12条；雁荡山博物馆、乐清市民兵训练基地、雁荡山国际研学营地等研学实践教育基地（营地）12个；铁定溜溜、电光科技等劳动教育实践基地34个，以及雁荡山革命烈士陵园、永乐人民抗日自卫游击总队纪念馆等爱国主义教育基地24个，雁荡山林场、乐清市博物馆等科普教育基地19个，青少年宫、特警训练基地等法治教育基地14个等（不同类型基地数据来源不同部门，涉及有关机构名单有重复）。调查问卷显示，31.66%的家长表示居住地周围没有可供校外素质教育活动场所，62.99%的家长表示孩子没有参加过公益类校外素质教育活动。

在校外非学科类培训机构方面，据不完全统计，目前全市有工商登记的文化艺术、体育、科技类等培训机构948家，民政登记的14家，涵盖了声乐、器乐、舞蹈、美术、书法、棋类、主持表演、乐高编程、科技创客、体育等方面，从业人员达到1.5万人以上。问卷调查显示，孩子在义务教育阶段就读的家长有52.74%表示孩子有报名校外培训机构；平均每位孩子报名1.8门非学科类课程；43.86%的家长认为校外培训机构课程内容丰富，服务供给有质量，23.63%的家长认为选择课程产品时有发现与广告信息有出入、优质课程供给不够，14.78%的家长认为报班后机构态度有所转变且质量下降、反馈效果不好，8.74%的家长经历或听说三无小机构，8.99%的家长经历或听说过机构倒闭跑路现象。2021年9月，我市研究出台了《乐清市进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担实施方案》。10月，我市发布校外培训机构“双减”政策十条，194家义务教育阶段学科类培训机构逐步压减，其中有96家转非学科类培训机构。

二、存在问题和原因分析

（一）实践基地承载能力不足，服务水平有待提升

1．公办学生实践学校规模普遍不大。据教育部门资料显示，我市3所学生实践学校合计占地面积107亩。其中，乐清市学生实践学校与乐清市职业中等专业学校（西岑校区）共用校园办学，仅有1幢专用教学楼（教室9个），教工食堂楼属于D级危房，校内没有大巴专用停车位，加上学校门口通行道路狭窄和货车装卸频繁停留，无法适应学生多元化综合实践和劳动教育的开展。雁荡山学生实践学校原设在雁荡山旅游学校旧址，因景区改造2017年被拆除后一直没有固定的校舍场地，计划搬迁到雁荡二小但改造还未启动，目前只能以户外研学课程为主。对比周边先进地区，我市学生实践学校在规模、布局、功能、设备等方面都相差较远，“中心”阵地的作用发挥有限。如温岭市未来教育实践学校，占地面积300余亩，建筑面积2.36万平方，建有放飞休闲区、学习生活区、认知实践区、拓展运动区4大功能区块，拥有植物认知园、动物园、现代农业大棚等，开发有80多个精品项目，能一次性为1200余名师生提供统一食宿和培训服务。瓯海区学生实践学校（即温州市学生实践学校），校园占地面积约470亩，水域面积近80来亩， 建筑体量约3.1万平方，有50个学生实践功能室，10个实践教育主题场馆，拥有设施完备的足球场、网球场等，开设有100余门课程。此外，自2020年新冠肺炎疫情发生以来，各实践教育学校基本上处于教学半停滞状态，造成运行能力下降。

2．公办实践基地配套设施不完备。调研发现，部分基地设施设备老旧、配套功能不全，一定程度降低了实践基地的吸引力和参与的趣味性。如四都学生实践学校2015年开始对外运行，科普创新区的演示体验仪器老化问题突出，部分已无法正常运行，没有得到及时的维护和更新。雁荡山博物馆火山演示厅自2004建成以来，设备一直没有更新，声光电加模型的火山喷溢演示以及VR设备体验效果不如人意。

3．民办研学机构线路课程安排不合理。我市大部分研学机构和基地存在经营规模不大，服务能力不强等问题，在交通、住宿、餐饮、医疗等方面，无法提供与研学旅游相匹配的接待服务。从活动开展来看，只“游”不学、重“游”轻学的研学旅游产品居多，往往是将研学等各类基地进行串联形成研学路线，没有设置符合青少年身心发展特点的活动内容和项目，导致研学旅行的实质效果和家长、学生的期望值不相匹配。

（二）公益性服务覆盖面不够广，公办资源开发不充分

1．服务供给分布不均。调研发现，市区公益性青少年活动场所较多、活动开展较常态化，如市青少年宫、妇女儿童服务中心、文化馆、图书馆、博物馆等，开设90多个公益培训项目，覆盖全年时段；但乡镇层面目前还没有青少年活动中心，一般依托文化中心（文化礼堂）、儿童之家、流动少年宫、“春泥计划”阵地等，开展零星的主题性活动，而且服务辐射十分有限，城乡差距不同程度存在（见表1、表2）。

2．公办服务场所公益性不明显。如2021乐清市青少年宫素质培训招生简章内容显示，培训课程14次课时价格在800到2800元不等，并且部分课程收费标准与市场相差不多。但同样课时的课程，我们发现温州市青少宫2022年春季素质培训招生通告中价格均在300或400元。两者对比下来，我们的公益性大打折扣。在乐清市妇女儿童服务中心与温州市妇女儿童活动中心2022年暑期班同类型课程的价格对比上，也发现了类似的情况。据机构负责人反映，虽然是公益一类事业单位，但财政仅核拨在编人员人头经费，公益活动、设备投入、编外人员工资等需要自筹，目前还是靠场地出租、培训办班等维持运行，造成公益性素质教育服务供给不多。

3．服务资源挖掘利用不足。我市尚未建成科技馆，也几乎没有其他兼具参与性、互动性、体验性的公共活动场馆。部分机构平日面向青少年公益课程的不多，如妇女儿童服务中心2022年第30期公益课17门中6门是儿童类，文化馆公益课堂2022年春季开课12门中只有2门与青少年相关。此外，服务供给宣传辐射范围不够大，47.42%的家长表示不知道青少年宫、图书馆等公共机构有开设素质教育公益课并可预约报名免费参加，山老区片则有63.64%家长不知道。

（三）民办培训机构鱼龙混杂，服务质量良莠不齐

1．校外培训机构违规经营现象突出。调研组暗访发现，有照登记为单科目培训的机构，实际开展了多种类型的培训；有照经营范围里没有涉及培训的机构，实际上有招生办学行为；在涉及培训的营业执照注销或被吊销的机构，仍然在经营培训业务；不具备相应资质条件未登记的个人或机构，私下开展授课教学。如某机构公司经营范围登记为教育咨询、乐器零售、乐器维修的，实际上以体验乐器的名义开设体验课，组织开展吉他、架子鼓等乐器培训，通过熟人介绍、乐器销售、在商场设点、举办演出活动等宣传招生。某艺术培训机构自行将培训资格执照注销，现仍有磐石、北白象和城区3处培训点，且都在居民住房里。一位机构负责人表示，“不登记没人管，登记了反而到处被监管，因此很多培训机构都不登记为培训性质或干脆不登记，也就可以不在部门监管名单上了。”校外培训机构的不规范经营，不仅损害学生与家长的权益，也挤压了正常经营机构的发展空间。

2．素质教育“应试化”明显。目前我市乐器、舞蹈、朗诵、主持、围棋等培训都有考级，尽管考级已经不再与升学考试挂钩，但不断考级就需要持续进行培训，导致部分培训机构为了逐利，鼓吹考级的好处，诱导家长“从众”和“攀比”心理。如有家长就反映，自己孩子学习乐器是一周一次，临近暑假老师提出因为马上要考级，假期里要安排一周三次学习，而且考级对孩子很重要，如果不跟着大家一起加课就跟不上学习进度。此外，有的机构教学内容都是围绕考级进行的，呈现出较强的应试教育特征，导致素质教育变了味。

3．部分机构场地存在安全隐患。从部门排摸登记情况来看，很多培训机构教学场地、卫生条件、消防安全等没有达到硬件配置标准。按照《准入指引》等规定，科技类、文化艺术类培训机构“不得选用工业厂房、居民住宅、违章建筑及其他存在安全隐患的场所；培训对象含有12周岁以下学生的培训场所，不得设置在4层及以上楼层、地下室、半地下室”。如目前在册续存的42家科技类培训机构中，至少有10家场所在工业企业办公楼、小区公寓楼内或4层级以上楼层。类似的问题在文化技术类、体育类培训机构中也是普遍存在，在那些隐形的培训机构中更是比比皆是。

4．受疫情影响机构生存压力大。2020年以来因疫情防控措施，校外培训机构多次停课，到2022年上半年累计停课时间10个月，机构收入剧减，房租、工资等经营成本压力大，导致一些培训机构经营困难甚至歇业停业。据部门不完全统计，2021年排查的文化艺术类培训实际运营机构数比登记在册数减少100家以上，2022年4月复课机构数又有所减少。调研中，多位机构代表表示遇到前所未有的困难，希望政府能够给予纾困帮助。如疫情防控政策，有条件的参照中小学、幼儿园执行，不搞“一刀切”；“双减”政策下的校内托管服务对艺体类、实践类教学的需求更大，但非学科类培训机构缺乏与学校精准对接的渠道，校外素质服务进校园的机制亟待完善。

（四）专业队伍建设不足， 师资水平参差不齐 

1．公办基地教师队伍结构不合理。学生实践学校的教师大部分是普通中小学教师转岗而来的，存在年龄结构偏大、专业教师数量不足、骨干教师力量薄弱等问题。老师们还反映，系统的继续教育培训和部分专业职称晋升途径缺乏；近年来抽调参与疫情防控工作以及教育部门科室事务性工作的现象时有发生，占用教学研究的精力较多。同时，市青少年宫、妇女儿童服务中心在编人员以管理和后勤为主，缺少专职教师，主要依靠外聘人员开展综合实践教育，师资力量缺乏稳定性。

2．研学导师人才紧缺。按照要求，每个研学旅行团队至少设置一名研学导师。研学导师负责制定研学旅行教育工作计划，要兼备专业的教育素养和旅游素养。但是从调研情况来看，目前我市的研学导师十分缺乏，往往是由导游（领队）、任课教师、志愿者代替担任，很多没有经过专业的培训与考核，难以保证研学实践教育质量。

3．民办培训机构师资成谜。调研发现，当前我市大部分非学科类校外培训没有公开师资信息，也没有到相关部门或平台上备案，造成家长获取机构教师信息不对等不匹配。调研组走访13家在册的语言艺术类培训机构过程中，有62.5%家长对培训班的师资力量表示“不了解”。据行业内部人员表示，由于市场上的优质师资供给远远跟不上近年来快速发展的机构需求，加上多数机构在师资力量筛选和提升方面投入较少，常常聘用无相关资质的教师，或采取聘任兼职教师的形式，造成校外培训机构普遍存在教师流动性大，整体素质水平不高的现状；目前机构教师队伍里中等职业学校毕业的仍然占较大比例，音乐、体育、美术类在校老师私下开展个人授课或到机构兼职现象在业内还是比较常见。上文提到的两家违规经营机构教师，没有教师资格证的居多，主要是学校代课老师、媒体相关单位临时人员、相关专业大学毕业生等，导致授课教师不固定，经常临时由别的老师代课，带来培训教学的不稳定，容易导致家长和孩子的不满意。调查问卷显示，认为机构教师水平总体是“优”、“良”的家长分别只有16.28%、28.02%的家长，认为“一般”的有51.29%认为“差”的4.41%。

（五）部门精细化管理不到位，协同治理机制不健全

1．相关政策落实措施研究不够。如在校外培训机构方面，2021年12月开始，省里相继出台了体育类、文化艺术类、科技类非学科类校外培训机构准入指引。其中，明确了分块分部门监管，分别是科技部门负责科技类，文化旅游部门负责文化艺术类，体育部门负责体育类；并要求试行前已设立的体育类、科技类校外培训机构，须在两年内按照标准重新审核登记；文化艺术类校外培训机构在三年内重新审核登记。到2022年4月，温州市相关部门也相应发布了监督管理实施的文件。目前，我市相关部门尚未研究制定落实政策的具体方案，对非学科培训机构是否符合标准的情况还未排查到位，对在过渡期内有序引导机构规范登记还没有指导性的措施，容易造成行业的不稳定，并带来行业调整伴生的服务供给风险。

2．部门日常监督管理力度不够。2021年7月“双减”政策实施前，我市校外培训机构尤其是非学科类机构长期处于一种自发性、零散性、随意性的发展状态，看似大家都在管，实际日常监管基本缺失，特别是对经营过程中教学质量、教师资源、校区安全、财务状况等关键因素缺少有效监管，对于无证无照的机构也是“不举报不查”、“不检查不关”。 2021年9月市教育局等八部门联合发文并开展了校外培训机构排查治理专项行动，但由于部门监管意识转换不够，人员力量和数据共享不足，排查摸底工作主要由乡镇（街道）负责落实，最终排摸统计数量比较失真、参考价值不高，如全市无证无照机构汇总数量不到10家。2021年10月，市场监管局等八部门又联合出台了《乐清市校外培训机构无证无照整治方案》，明确规定了各有关部门的排查整治职责，但调研多个部门都未能提供排查名单。

3．资源整合统筹不够。现有诸多校外素质教育资源归口各部门管理，数字化管理平台也不统一，如教育部门有“之江汇”“浙里培训”“温州民办教育智慧服务管理系统”等线上资源或管理平台，共青团有“数字少年宫 ”校外教育服务平台APP，文化旅游部门有“智慧文化云”全省网站和“浙政钉”管理端，上级科技、体育部门等计划建设相关管理平台，造成部门间数据共享难，信息互通不及时，一定程序影响协同治理、资源统筹机制的形成。比如，目前各研学机构在线路安排、课程内容、活动形式等方面各唱各调，且我市尚无“瓯越行”这样的平台统一宣传，导致存在信息不对称的情况，容易造成旅游市场的不正当竞争和对研学旅行师生权益的危害，进而影响研学服务供给质量。

4．认识偏差引导不够。“双减”政策出台后，在考试评价办法不变的情况下，部门、学校、家长对提高孩子应试能力的需求和认识都没有改变的。如问卷中关于“您最关注孩子哪一方面”的选择，学习成绩仅次于身体健康，直接反映了不少家长比起道德修养、行为习惯、心理素质，更为关心孩子的学习成绩。因此，这也造成他们对校外素质教育的重要意义认识不到位，对于组织开展青少年开展实践活动的意愿需求不强烈。此外，研学旅行作为校外集体活动，涉及学生人数多，校外环境不可控，学校的组织管理和安全保障压力很大，很多学校校长和教师不愿意组织研学旅行活动。问卷调查显示，45.3%的家长表示学校从不组织校外实践教育（包括并不限于研学实践活动），每年开展1次的23.39%，每学期组织1次的25.3%，每年开展3次及以上的仅6.01%。

三、几点建议

（一）加强各类基地建设，扩大校外实践教育服务覆盖面

1．优化提升学生实践学校建设。着眼综合性实践中心的作用发挥，突出学生实践学校不同的办学特色，加大资金支持力度，改善学校办学条件。如以科技普及、非遗文化为主的市学生实践学校，要适时重新做好整体规划布局，解决功能室和场地不足问题；以状元文化、农事体验劳动教育为主的四都学生实践学校，要加快推进劳动实践基地建设，其中农业种植实践场地涉及到土地租赁，有关部门和属地政府要帮助学校做好对接协调；以研学实践与营地教育为主的雁荡山学生实践学校，要加快校舍改造和功能设置，保障教学场所。此外，应有计划地更新陈旧、性能下降的设施设备，从科普性、教育性、趣味性上充分满足学生实践需要。

2．整合资源发展实践教育基地。充分利用现有场所建设好实践教育基地，如新时代文明实践中心、青少年教育基地、基层党群活动场所以及各类场馆。加快研究推进市科技馆建设，支持开展青少年科普教育基地建设。在中小学布局结构调整中，对调整出的土地、闲置校舍等应优先考虑新建为学生校外实践教育场所。加大农村地区的公益性场所建设，依托基层公共文化服务场所（农村文化礼堂、农家书屋、文化驿站等）开展部门合作共建，积极引导优质文化资源供给向农村、山区乡镇倾斜；引导社会力量参与实践基地建设，推动城乡校外素质教育资源均衡发展。

3．加强研学基地规范化专业化建设。探索建立我市中小学研学旅行基地、营地准入标准、退出机制和评价体系，做好研学旅行承办机构和研学基地、营地的认定备案。定期组织培训机构的星级评定，实施动态管理，引导促进机构改善接待条件、规范人员配置、加强课程研究，进一步提升研学旅行的综合服务质量。

（二）多点协同发力，提升校外素质教育服务供给质量

1．全面推进师资队伍高质量发展。要深入了解综合实践活动指导教师专业发展的需求，加大公办基地专业教师的引进力度，搭建多样化的培训交流平台，并在职称评聘、评先评优等环节与义务教育阶段教师一视同仁，促进基地教师专业化发展。针对部分专业技能要求较强的项目，鼓励向民间工艺大师学习相关技能，参加与本学科具有相关联的社会性质培训。落实研学导师持证上岗和培训机制，按照不同学段学生的年龄特点、认知规律及育人需要，提升辅导学生学习体验等方面的知识与技能。落实非学科类校外培训机构专职人员配备要求，合法合规招聘教师，开展入职审查，严禁无证上岗，配齐具有相应任职资格和任职条件的专兼职教师。举办各类培训教师技能比拼和艺能大赛，增加教培行业师资的社会认同感，推动教学模式和技术手段创新，促进校外教育服务提质。

2．科学设置实践课程和研学线路。教育部门要指导学校、基地或研学服务机构根据中小学生身心发展实际，在自然、历史、地理、科技、人文、健康体验等领域，打造一批活动生动、学段衔接、内容系统、学习有效的研学旅行精品课程，并将其纳入学校教育教学计划认真实施。在课程内容上注重融会贯通，让理想信念教育、爱国主义教育、社会主义核心价值观教育、劳动教育、文明礼仪教育、生态文明教育、生命安全教育、心理健康教育等方面的内容相互渗透，彼此兼容。

3．系统梳理校外素质教育资源。教育部门牵头联合宣传、共青团、妇联、文广旅体、科技、体育等部门，认真梳理校内外各类教育、科技、艺术、体育以及公共服务机构和组织的场地空间、专业人员和服务资源，并按照供给主体、范围、方式和服务类别，编制校外素质教育供给清单，为学校、家长和孩子提供点单式精准服务。在此基础上，打造多跨协同的校外素质教育供给信息平台，解决校外素质服务资源供需的一站式对接，实现高效服务供给。

（三）建立部门协同监管体系，全面规范校外培训机构

1．实施培训机构分类管理和协同监管。教育、科技、文广旅体、体育等各相关行业主管部门要明确本领域培训机构的设置标准、准入方式，并强化日常监管。进一步全面排查校外培训机构总数、从业人员数、招收学生数、预收费等方面情况，摸清培训机构底数状况，建立基础工作台账。尽快研究出台相关非学科类校外培训机构的过渡方案，引导机构有序开展规范化登记工作。建立各部门分工负责的联合执法机制，健全审批、监管、处罚衔接机制，同时理顺市场监管、公安、综合行政执法、消防等其他部门的监管职能，定期开展单独或协作执法检查，加大对校外培训中的违法违规行为的查处力度。建议在已成立的“双减”工作领导小组基础上，落实校外培训机构有关部门联席工作会议机制，定期对校外培训机构治理中的重点难点问题进行研究，尤其针对无证无照的培训机构要落实多头排查、信息共享、联合执法工作机制，避免推诿扯皮现象出现。

2．督促落实各项规范运营制度。全面推行培训机构信息公示制度，督促机构规范公开证照、培训师资条件和培训收费项目及标准、投诉电话等内容，接受有关部门与家长的监督。健全校外培训机构资金数字化监管制度，督促机构主动落实中小学生校外培训服务合同签订，在非学科类培训机构中逐步推行开设预收学费专用监管账户、预收费时长（课时）限制以及“一课一消”培训收费模式，有效防范“退费难”“卷钱跑路”等问题发生。

3．建设统一的数字监管服务平台。以数字化改革为牵引，整合各相关行业主管部门的有关平台系统资源，构建准入、监管、执法全流程闭环管理的智慧监管平台，将培训机构基本信息、收费、课程、合同、教师、党建等信息全部纳入平台，实现相关部门之间的信息共享，提升全市校外培训机构的数字化监管水平。依托平台构建校外培训行业信用综合监管系统，落实黑白名单动态管理制度，如对信用状况不好的市场主体，实施加大检查力度、提高检查频次等监管措施。

4．发挥行业协会协同治理作用。条件成熟时可成立校外非学科类培训机构行业协会，组织法律法规政策和行业岗位培训学习，开展行业互助，强化行业自律，推动培训行业规范办学。有关部门可适时授权协会定期对所在地校外培训机构的资质及运营进行审核，并向社会公示审核结果，接受社会的监督；发现涉及违法违规办学的及时移交有关部门，促进行业良性发展。

（四）全面加强家校政社协同育人，营造减负赋能良好社会氛围

实施素质教育，是一项复杂的系统工程，涉及政府、学校、家庭、社会各个方面。只有各方形成合力，才能营造有利于素质教育落实的良好育人环境。

1．加大政府对青少年校外素质教育工作的政策支持。国家出台“双减”政策的目的之一，就是推进全面素质教育，让教育真正回归本源。政府及有关部门要充分认识校外素质教育的有利因素，加强统筹协调工作机制，在服务供给上做好“加法”。建议进一步明确将开展校外素质教育实践活动列入中小学教学计划，将实践教育评价结果纳入学生综合素质评定之中；争取各级彩票公益金补助，设立青少年校外教育专项经费，用于青少年活动阵地建设、师资力量培训和校外素质教育活动开展；研究确定各级示范性研学基地（营地）评选以奖代补方案，鼓励品牌创建和课程研发。

2．研究完善校外素质教育进校园机制。根据省教育厅等六部门出台的《关于遴选非学科类校外培训机构参与学校课后服务工作的指导意见》，尽快研究制定实施方案，全面开展校外培训机构资质评估和效果测评，建立双层遴选机制，形成“进校”校外机构和师资白名单。鼓励支持中小学引进专业的机构和师资参与课后服务，根据自身需求从资源库中精准选择资源，进一步丰富课后服务内容，满足学生发展兴趣特长需要，并可有效解决课后服务师资短缺问题，进一步强化学校育人主阵地作用。

3．广泛开展宣传教育活动。要通过多种形式，让学生家长充分了解关于规范校外培训机构的相关政策，切实提高家长的防范意识和鉴别能力。畅通监督举报途径，公布各类培训机构（包括无照）的监管部门和违规行为举报电话，发挥群众监督举报作用。积极宣传正确教育理念，引导家庭学校社会协同育人，让家庭有亲情的温暖，让学校有教育的专业，让社会有参与的责任，营造利于青少年全面发展、幸福成长的环境。