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关于我市山塘治理提升情况的调查报告
【来源:政协乐清市委员会办公室】 【 】 【2021年09月09日】

山塘关系着人民生命财产安全和经济发展。山塘的治理提升,对于打造平安乐清,确保山塘安全运行,切实提高防灾减灾能力,减少自然灾害对人民群众生命财产安全的威胁,具有非常重大的意义。为深入了解我市山塘总体状况,4-6月,由市政协副主席万昌春牵头,组成专题调研组,通过走访各乡镇(街道)、实地察看部分山塘和召开部门座谈会等形式,对我市山塘总体情况进行了调研。现将有关情况报告如下:

一、山塘基本情况

乐清市是沿海丘陵地带,水资源短缺,目前人均占有水资源量不足1160m³,仅为全省人均占有水资源量2142m³54%,水资源对乐清来说尤为宝贵。建国以来,连续建成189座山塘,分布在19个乡镇街道;从建设规模上看,库容1万方以上101座、1万方以下88座;从大坝结构上看,土石坝110座、砼重力坝79座。山塘在满足农业灌溉、农村饮水、农村生态环境、农居消防、发电等方面发挥着积极作用。但是,我市山塘还存在诸多的问题和不足,主要表现在:

(一)建设标准不高,病险山塘多。我市山塘多建于上世纪50-70年代,受当时财力、物力及技术条件的限制,普遍存在设计标准偏低、施工质量不高、结构不合理等问题。经水利部门专家安全技术认定,安全山塘74座,基本安全山塘12座,病险山塘103座,病险山塘占总数的55%;病险山塘中建议报废12座、拆除重建43座、改造提升48座。在病险山塘中有94座防洪能力偏低无法满足当前需求,29座山塘存在不同程度的渗水,33座山塘结构安全不满足要求,部分山塘兼具多种病险问题。如大荆蒲湾村山塘现状坝顶高程57.50m低于10年一遇设计洪水位计算坝顶高程58.55m,大坝防洪不满足现有水利规范要求。如智仁乡寺前山塘、淡溪镇茱苔岭山塘,当年施工时为大坝选用土料含沙量大,长期运行以后沙质流失,导致后期山塘坝体多处渗漏。

(二)屋顶、高坝山塘多,安全隐患大。乐清地形素有“七山二水一分田”之称,其中平原面积占32%,山区丘陵面积占68%,山塘大都在丘陵地区,导致我市屋顶山塘和高坝山塘占比高。屋顶山塘是指位于人口居住地上游,失事后可能导致人员伤亡或房屋倒塌的山塘。高坝山塘是坝体高度大于15米的山塘,该类山塘库容量比较大,一旦发生危险会对下游造成严重危害。我市屋顶山塘和高坝山塘合计84座,其中29座屋顶山塘、15座高坝山塘属于“病险山塘”。如北白象镇芦谷山山塘属于屋顶山塘,安全鉴定为病险山塘类,山塘下游数百米处有700余人居住;北白象镇乐东山塘属于高坝山塘,安全鉴定为病险山塘类,山塘下游有2300人居住。若遇到极端气象灾害,该类山塘的安全状况不容忽视。

(三)基础设施不完备,防汛能力不足。山塘一些重要的基础设施非常欠缺,无上坝道路、无管理房和无水位观测设施的“三无”现象非常普遍。上坝道路是解决管理和防洪抢险的重要基础设施,若没有上坝道路抢险救援物资就无法及时运送到山塘附近,汛情检查也变得颇为危险。根据水利部门统计,我市约有115座山塘无上坝道路。如因缺乏上坝道路,利奇马台风登陆前智仁乡寺前村干部冒雨走了30多分钟山路查看坝体和水闸阻塞情况,过程非常危险。山塘管理用房可以储备必要防汛物资,在遇到较大汛情时给管理、巡查人员提供庇护所,但我市约有一半以上的山塘没有管理用房,即便有管理用房里面也几乎“一无所有”。如我们调研的大荆蒲湾村山塘仅有启闭机房,且机房门无锁,内部没有通电,未配备移动照明等防汛抢险设备。缺少管理用房也带来很多不便,据水利部门反映每次检查汛情都要自带手电筒、救生衣等抢险设备。水位观测设备是反映水体、水流变化的重要观察器,在防汛抗旱中及时提供水情信息,但是调研发现山塘普遍无水位观测设施,大部分只能通过目测来查看水位状况,非常不利于汛期对水情的判断。如在汛期为了观测水位高度,检查和巡查人员在坝顶用尺子测量水位情况,不仅数据不够准确也容易造成危险。

二、山塘治理存在的问题及原因

(一)山塘治理合力难以形成。山塘治理从立项、建设、验收到后续管理涉及到多个部门,各相关部门主动作为的意识不强,部门之间缺乏横向的协调机制。如雁荡镇选坑山塘土石方弃料无处消纳,由于土石方属于矿产资源非水利部门能够处置,导致了治理工程的延期。同时,我市山塘治理工作量大面广,水利部门和乡镇(街道)、村集体上下联动不足,水利部门反映上级下派的治理时间紧任务重,而项目协调实际难度较大,造成迟迟无法立项开工;乡镇(街道)缺乏财力和专业人员的支撑,除汛期外,平时管理监督的积极性不高;村集体是山塘安全管理的主体,但财力、物力、技术力量最为薄弱,“重用轻管”的现象突出。如山塘涉及村都声称自己在建设时曾出过力,对山塘有部分所有权,导致山塘难以确权,无法完成产权登记,全市山塘产权登记工作至今还是空白;但在山塘治理时却认为山塘就是政府的事,不肯出资,目前正在治理的7座山塘和所有山塘巡查管理经费均由财政承担。

(二)山塘治理工程难度较大。山塘筑坝需要的石材我市范围内正规供应几乎没有,不得不到洞头等市域外购买石材资源。溢洪道的拓宽需要对部分山体进行改造,涉及自然资源管理部门和爆破管理方面的审批。特别是没有上坝道路就难以实现加固工程设备和材料的运送,工程难以进行。据了解,要建设上坝道路需征用大量的农地、林地,投入大量的资金,经费远远大于山塘大坝的建设经费。如淡溪镇丁岙村朱苔岭山塘,山塘治理加固费用预估约为400余万,但是上坝道路费用就达到了590万(后期可能还要追加)。财政对上坝道路建设和山塘建设都有补助,山塘整治超过50万的补助95%,但山塘所在村集体大部分位于山区,无经济收入或者经济实力薄弱,往往拿不出剩下的经费。如智仁乡寺前村山塘坝体预算费用400多万,按照5%的比例村里要支出20多万,村里不仅没有收入且实际负债几十万。

(三)村民意识有待提升。我市山塘几乎都是父辈乃至祖辈自力更生凭人工建成,当地民众普遍具有深厚的情怀,不忍报废丧失功能的病险山塘。虽然我市出台了非常优惠的山塘报废补助政策,按山塘容量计100/m³,但效果不明显。12预报废的山塘中,仅1-2座村集体同意报废。像大荆雁峰村大利门下山塘基本丧失蓄水防洪的功能,已经达到了报废标准,但仍有三分之二的人反对报废。同时,村委会作为山塘业主,没有认识到确保山塘安全防洪防汛责任之重大,每年均凭侥幸心理渡汛个别业主坚守山塘供水的经济效益,拒绝以城市管网替代。

(四)山塘运维管护力量难以保障。山塘管理人员少,人员素养偏低,日常管理经费不足等严重影响了山塘的正常运行。如大荆流域仅山塘就有55座,但目前流域所仅有6个正式员工(其中新进人员3人)。山塘巡查人员大多为所在村村民兼职,文化程度低、年龄偏大,缺乏完备的水利知识,根据相关规程非汛期巡查每15天不少于1次,汛期每3天不少于1次,但实际巡查情况并不可控,甚至有没有按规范巡查也不得而知。调研发现清江镇白岩头、大荆蒲湾村等山塘都没有巡查记录。日常维护和巡查补助的经费偏低,一年巡查补助仅有数千元,全市2019年山塘拨付巡查补助费用仅为249380元。如岭底乡港盛村山塘、南塘镇山马村山塘巡查补助最少为1600/年;白石街道赤水洋村、淡溪丁岙村山塘补助最高为2500/年。这样的巡查补助费对巡查人员的激励作用非常有限。另有一部分标准化山塘养护较好,由财政承担山塘人员运行管理费用2.53万元//年,工程维修养护费用补助90%,但目前标准化山塘全市仅有8座,大多数山塘无法标准化管理。

三、几点建议

(一)大力加强协作,形成山塘治理合力

一是加强部门横向协调。建议由市政府牵头加强各部门之间的协调,明确各部门单位如发改局、财政局、水利局、资规局等在山塘治理中的职责。同时,成立技术指导小组,负责指导山塘治理的各项工作,负责督促落实各项决策部署,解决山塘治理技术难题,协调简化涉及多部门的审批手续。二是推动市、乡镇(街道)、村三级纵向联动。发挥水利部门作为山塘行政主管单位的职能作用,进一步掌握山塘安全状况,制定山塘治理工程计划方案,推动山塘治理项目落地,积极跟踪任务进度情况,加快推进山塘产权化登记,推广各地山塘治理好的建设经验等。根据我市山塘面广、量大、点多、线长的特点,以乡镇(街道)为单元推进综合治理,组建统一的项目法人,负责本辖区的山塘治理工程建设任务,参与山塘建设项目、施工等过程,并建立起科学、合理、有效的治理奖惩机制,切实做到工作到位、任务到岗、责任到人。加强村集体主人翁意识,引导村民出工出力,配合乡镇(街道)完成土地征用、作物赔偿等政策处理工作,积极参与山塘工程的质量、进度监督。

(二)科学制定治理方案,保障山塘安全

一是切实推进“病险山塘”处置工作。在前期安全评估的基础上,动员乡镇(街道)、村进一步摸清山塘情况争取做到“不漏一座”。对山塘安全综合评价中评定为“病险山塘”、亟需承担农田灌溉和饮用功能但出现一定安全隐患的山塘优先实施治理改造。相关乡镇(街道)要落实好工作责任,切实推进山塘报废工作。同时,充分尊重当地村民情感,山塘报废后如需保留饮用、灌溉等功能,可利用报废补助款建一条山涧拦水坝满足群众需求。二是注重做好生态保护。科学划定山塘治理生态红线,确定山塘的水域保护范围,既要保护好周边植被、土地,又要保障山塘水质,特别是要充分论证上坝道路建设的必要性和建设标准。三是因地制宜提升山塘景观。有条件的地方结合当地美丽乡村建设、产业规划和居民要求打造“美丽山塘”,推动水资源和景观资源协调开发,实施水景观、水文化等便民设施建设,如增设游步道、山塘公园等提升山塘景观。

(三)高效推进设施建设,提高山塘防汛能力

一是合理确定项目建设年度任务安排。在综合考虑财政能力、项目轻重缓急以及筹备进度的情况下,确定每年山塘的治理计划,提升山塘治理效率。将同区域同时段的项目尽量做到“统一设计、统一招标、统一管理”,合理安排项目进度,按照既定的时间节点,倒排工期,全力加快建设步伐。对于没有上坝道路的山塘,道路施工可以让村集体为业主负责招标立项,先期打通上坝道路,将山塘治理项目放到道路打通后的年度中进行实施。二是不断完善山塘基础设施。借助山塘改造提升机遇,结合实际,对偏远、容量大的重点山塘,及时检查和修缮启闭设备,加快推进山塘管理用房、水位观测设备、安全警告牌等相关配套设施建设。三是适时推进山塘数字化建设。借助全省大力推进数字化改革的契机,以防汛安全为核心制定山塘监控实施方案,对山塘特别是偏远山塘和病险山塘安装数字化监控设备,实现水雨情数据、山塘水情实时更新等功能,为水旱灾害防御提供有力的技术支撑。依托全省山塘工作平台,逐步实现山塘数据分析、数据共享,建成智慧高效的山塘管理工作体系。

(四)多措保障建设运维,发挥山塘长效作用

一是多渠道筹措资金,保证资金到位。积极向省级和中央寻求资金支持,及时关注上级政策转向,适时抓住类似中央小农水项目的补助政策,充分利用上级资金来治理山塘。将山塘治理资金列入本级财政预算,确保拨付频次和拨付比例跟得上项目进度,其中以乡镇(街道)为主体统一承接项目,保障治理资金充足到位。对以村集体为主体的山塘治理项目,财政按照现行标准实施后,安排以奖代补,补齐剩余经费。二是加强队伍建设,稳定管理人员。充实基层水利管理人员,保持乡镇(街道)、流域所水利队伍稳定,加强对乡镇(街道)水利技术人员、村集体巡查人员的业务培训,适当提高巡查补助金额,同时加大对基层巡查人员的业务考核,年度考核不合格的及时撤换巡查人员或者停发巡查补助。三是引入社会力量,丰富管理模式。通过“以库带塘、区域统包、小小联合”等形式,积极推进山塘物业化管理,通过招标等方式引入水利工程管理公司承担山塘工程控制运行、维修养护等技术性服务,提升专业化管理水平,构建长效机制。





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