乐清湾港区是我市发展湾区经济、打造港口大市的主战场。为进一步推动我市发挥港区优势，促进港产城融合发展，4-6月，由市政协副主席林月和牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，通过实地走访、召开座谈会、个别约谈、文献调查等形式，对乐清湾港区发展情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、乐清湾港区发展现状

乐清湾港区是温州港主港区，是温台沿海产业带的核心区和浙南赣东闽北最主要的出海口。港区区域布局分为北区、南区和拓展区等三块，功能布局分为码头作业区、临港工业区、现代物流区和船舶制造基地等四块。港区一期规划面积60.8平方公里、岸线长度16.6公里，布置万吨级以上泊位33个，其中5-10万吨级泊位26个，设计吞吐能力8200万吨、集装箱595万标箱。目前，港区已实施规划面积28.86平方公里、岸线长度12.1公里，布置5万吨级以上泊位14个，设计吞吐能力4000万吨、集装箱200万标箱；其中已建成投运5万吨级以上泊位5个，10万吨级泊位在建1个、在作前期研究4个。乐清湾港区保税物流中心（B型）项目工作正在有序推进。港区2006年启动开发至今，已累计总投资约350亿元，其中政府投资170亿元。港区已落户各类企业205家，其中世界500强企业3家。

二、存在的问题

（一）港区发展与原规划有差距，以港兴市凸显不够

1．港区发展现状与规划定位不符。乐清湾港区是温州港两大核心港区之一，也是省海港集团在浙江南翼的主力港区，原规划定位为以集装箱、大宗散货和杂货运输为主的综合性港区，主要岸线规划以远洋集装箱服务功能为主。但现状是乐清湾港区发展速度较慢，以大宗散货运输为主，还没有成为综合性港区，货物吞吐量小，体量占比仍然偏低，2020年货物吞吐量只有1483万吨，直至2021年5月，才开通“温州—广州”首条集装箱内贸干线。与周边相类似港口横向对比来看（见图表1），嘉兴（乍浦）港已是国家一类开放口岸，已发展成为公专用泊位相配套、内外贸兼

（注：2019、2020年乐清湾港区和玉环大麦屿港吞吐量下降，是由于乐清湾大桥建成后，客运吞吐量下降导致）

营和集装箱、散杂货及液体化工品装卸功能齐全的综合性港口，该港大宗货物吞吐量和集装箱业务近三年增速列全国沿海港口首位，货物吞吐量跻身全国十强，集装箱吞吐量位居全省第二，2020年完成货物吞吐量1.17亿吨，完成集装箱吞吐量195.57万标箱。

2．临港产业发展缓慢且投入产出不匹配。乐清湾港区是我市建设“港口大市”的主要平台，也是发展临港产业的主阵地。但目前已入驻乐清湾港区的205家企业中，除了浙能乐清发电有限公司、海螺水泥、益海嘉里、博科供应链乐清项目（在建）、京东智能制造产业项目（在建）属临港产业企业外，其他基本上是我市传统的电子、电器、服装等行业的中小企业，甚至港区在核心区—北区疏港公路西侧规划占地189亩的土地作为小微园区用地，港区临港产业特色不明。同时，投入产出不匹配现象突出（见图表2）。自2006年启动建设以来，港区累计总投资达到350亿元，

但近年来港区企业税收收入总额和增速均不容乐观。经初步统计，2018年港区税收收入为1.9亿元，2019年港区税收收入为2亿元，2020年受益海嘉里退税1600万以及疫情等因素影响，港区税收收入仅为1.81亿元。（根据税务部门口径对实际在港区生产经营的企业进行统计，由于部分企业营业地和纳税地分离，税收数据跟实际情况可能存在偏差。因条件限制，无法取得2017年之前数据）

3．浙南闽东北枢纽港战略构想面临挑战。一是与同属于温州港集团运营的状元岙港区存在竞争。近年来，温州港集团在内的全省五大港口整合并入省海港集团，统一运营。虽然乐清湾港区已形成“水公铁联运”的立体交通体系，物流成本较低，但是目前温州港集团运营的集装箱业务仍然集中在状元岙港区，导致乐清湾港区仍以发展散货运输为主，港口优质资源未能充分发挥。二是面临浙南闽北其他港口的挑战。近年来，周边港口的快速崛起，给乐清打造浙南闽东北区域水公铁路联运枢纽港战略构想带来很大的挑战。闽北宁德的三都澳拥有深水岸线110.36公里，50万吨级泊位可全天候进港，在当前世界航运船舶大型化、航道深水化的趋势下，很具竞争优势，近年来其港口吞吐量连创新高。同时，乐清湾港区航道水深与对岸的台州港大麦屿港区相比优势也不明显，集疏运体系优势和陆域腹地资源受到相邻的台州港头门港区的竞争。

图表3:乐清湾港区发展 SWOT 分析总结

（二）港产城联动发展机制不完善，良性互动仍然不足

1．港区现有规划与发展需求不匹配。2015年，乐清调整部分行政区划后，港区从北至南涉及南塘、南岳、蒲岐、天成等四个镇街。这些临港乡镇土地规划于2007年由港区统一编制，乐清湾港区一期（南、北区）城市控制性详细规划于2018年修编，在规划思路上不能适应临港乡镇发展需要，临港乡镇与港区的规划定位关系一直尚未理顺。同时，随着疏港公路等建成通车，港口与后方陆域乐虹平原交通日益便利，乐清城区和虹桥镇直达港区不到8公里，生产生活娱乐配套齐全，可以承载临港产业与配套服务功能，实现港产城联动发展。但是，现有港区规划与乐清城区、虹桥镇联动发展不够紧密，已无法适应发展需求。

2．港区与临港乡镇发展关系不顺。临港乡镇在港区发展中实际收益较少，助推港区发展的积极性受挫。如在财政分成上，土地征收政策处理仅一次性给予乡镇征地总费用的2%，而企业建设及投产后的综合治理等事务主要由乡镇承担，乡镇缺乏市级层面相应的税收分成和财政支持。在土地征用上，我市在兑现征地返还地指标、拨付征地补助款方面存在流程繁琐、进展偏慢等问题，征地群众反响强烈，也不利于今后政策处理。同时，港区管委会与临港乡镇在港区企业管理服务方面存在交叉。据企业反映，在企业工业产值、固定资产投资等工业统计方面，管委会和临港乡镇存在重复现象；在技改项目和高层次人才引进等工作方面，管委会和临港乡镇均向企业下达任务要求，增加了企业工作量。

（三）港区建设与发展需求不匹配，基础设施仍不完备

1．岸线资源利用不充分。一是可持续发展空间不足。港区一期规划岸线长有16.6公里，现有优质岸线资源基本已经归属温州港集团、益海嘉里、浙能发电、海螺水泥等几家大型临港企业，除了2.8公里的造船岸线，剩余岸线资源仅2公里，已经“捉襟见肘”，不利于今后引进大型临港产业。二是综合利用不够。港区D区液体化工区存在闲置问题，造成港口岸线资源浪费。E区船舶基地的原中欧造船厂、庄吉船业等破产后资产被拍卖，但因规划为船舶工业用地（用海），拍卖竞得企业也无法建设配套码头，使得岸线无法充分利用。三是布局调整不合理。根据上级要求，今后我市瓯江沿岸20多个砂石码头整治后要集中到乐清湾港区，但是港区只有2个码头可以承接砂石运输功能，容量有限。

2．航道通航能力与远期发展不适应。目前，港区的航道通航能力与船舶、码头泊位的大型化发展还不适应。表现为：已规划建设的港区10万吨级船舶安全通航进港航道的建设力度亟待加快；乐清湾港区东航道跟大麦屿港区共用同一航道，而玉环大麦屿LNG储运中转站项目已经签约，今后如LNG船舶进入东航道，该航道一天需要封闭8个小时，对乐清湾港区通航影响极大；与玉环公用的锚地容量有限，已规划的乐清湾候潮锚地改扩建项目及锚地扫测亟待加快推进；浙能发电厂码头的航道局部淤积严重，需要定期检测疏浚；港区局部有雷达和AIS信号盲区，存在一定通航风险；乐清湾北部水域水上救援应急力量较为薄弱，水上搜救中心建设亟待提速。

3．港区配套设施建设管理不到位。目前，港区在配套设施和环境建设方面仍存在不少短板。如：在交通建设方面，菲姿时尚产业园、电子信息产业园(二期)津达立公司等附近区间道路尚未建成，给周边企业生产经营造成不便；在生活配套方面，港区缺乏与发展配套的商超、金融、餐饮、文化休闲等生活供给和服务保障，而邻近的蒲岐、南岳城镇化水平较低，也无法满足需求；在环境整治方面，园区建筑垃圾和生活垃圾乱堆现象仍不时出现，绿化整体品位和养护仍需提升，疏港公路双屿桥桥下空间仅能满足部分停车需求，港区几条主要路段车辆违停现象仍然存在。

（四）制约发展的瓶颈问题突出，成长空间难以为继

1．用海用地指标、海域功能区划调整和永久开放口岸审批难。港区未来发展所需的土地资源已经不多，目前未开发使用土地只有8792亩，其中港口物流用地2098亩（当中有917亩国有土地需用海指标解决后方可出让、165亩需政策处理和用海指标解决后方可出让）、工业用地4339亩（当中有1105亩国有土地需解决一般农田指标和加固海塘后方可出让）、南岳镇和蒲岐镇预留发展用地2355亩（需解决征用村集体土地和农转用指标），其需要解决的用海指标和农转用指标审批较难。港区的拓展区是未来乐清现代临港产业项目落地的主要承接地，但2012年省政府颁布的该区域海洋功能区划尚未将规划内的11700亩用海包含在内。受国家政策的限制，拓展区海域功能区划调整审批推进困难，将极大影响“十四五”期间我市推进乐清湾港区开发建设步伐。此外，港区申报获批永久开放口岸难，耗时五年多，目前才只有4个泊位口岸临时开放获得批准，且须等口岸满足客运或者货运相关指标后才能申请为永久开放口岸，否则有退出机制。

2．能耗指标政策“卡脖子”。临港产业特点决定所引进项目大都属于大能耗项目。以往对确定建设的高能耗项目，在向上级政府申请节能审查时，须由项目所在政府明确淘汰相应落后产能进行用能等量或减量置换。但是自“十二五”规划以来，我市已淘汰了造纸、化工、铸造、钢铁等高能耗企业，今后基本已很少有可淘汰的落后高能耗企业用于承接一些高能耗项目的用能置换。能耗指标政策将影响港区大型临港产业项目的顺利引进，如青山控股钢铁项目无法落地港区的重要因素就在于能耗过大。同时，在“碳中和”“碳达峰”要求下，“十四五”期间，我省要求企业单位工业增加值能耗超过0.52吨标准煤/万元的，必须购买用能权指标。2021年4月开始，年综合能耗5万吨标准煤以上的项目改由省发改委审批。上述政策的变化，对港区引进大型临港产业项目提出了新的挑战。

3．招商引资缺乏精细化的配套支持政策。由于乐清湾港区围海造地成本较高，基准地价大大高于其他地区，工业用地转让价格已经达到120万元/亩。因此在引进世界500强等大型企业时，我市只能采取“一事一议”的方式，降低土地出让价，以吸引大型企业来乐投资。同时，我市没有专门的临港产业招商政策和上级政策支持，与舟山综保区、宁波大榭开发区等对比，招商引资没有竞争优势。如在对以乐清湾港区作为中转场地的11家煤炭贸易企业和1家水渣贸易企业的招商过程中，我市能提供给企业享受的增值税和企业所得税地方留成部分返还比例均低于舟山、宁波两地。

三、几点建议

（一）重新确立港区的发展定位，培育港区核心竞争力

1．科学论证港区发展方向和重点。重新对乐清湾港区在浙南闽东北港口群中的定位进行论证，对港区是以发展内贸运输还是以外贸运输为主、临港产业发展方向选择、公共码头和货主码头设置比例等方面予以明确，从我市比较优势出发，在激烈的区域港口发展竞争中，找到发展的新位子。

2．加快发展集装箱运输。充分利用乐清湾港区集疏运体系和对外运输成本综合优势，向省海港集团和温州港集团争取政策支持，争取开辟多条集装箱航运通道。加大乐清湾港区的推广力度，积极拓展浙南、赣南、闽北等腹地货源，吸引各种适箱货在乐清湾港区进出。以内贸运输为突破口，加快推进乐清湾港区A区二期开发建设，转移承接七里作业区的集装箱，做大内贸集装箱运输，条件成熟后逐步开通外贸集装箱航线。

3．实施保税区差异化竞争策略。加快乐清湾港区保税物流中心（B型）项目建设进度，引领临港产业的快速发展。乐清湾港区保税物流中心的重点经营商品要与温州综合保税区的经营商品有所差异，可以结合金华义乌等地以及浙南闽北赣南等腹地区域产业发展所需，重点经营进口红木、进口钢材等品种，逐步引导外地加工企业从长江等地的保税物流中心采购进口木材转为从乐清湾港区采购。

（二）实施一体化发展战略，建立港产城联动新态势

1．谋深谋细港产城联动大文章。按照以港强市思路，尽快开展港区现有规划修编工作，综合考虑港区和乐清市城区、虹桥镇和临港乡镇的统筹发展，统筹规划港区发展配套的卫生医疗、文化娱乐、企业宿舍等设施，使港区区域内配套和功能布局更加科学合理，充分体现规划编制的前瞻性、实用性和长效性。

2．建立征地遗留问题处理和征地补偿机制。优先安排返还地指标和下拨征地相关款项，解决临港乡镇政策处理历史遗留问题。同时，在土地征用时，应充分考虑临港乡镇经济社会发展需求，留足临港乡镇发展留用地。

3．推动临港镇域一体化发展。建立健全港区和临港乡镇在土地征收、税收分成、财政支持等方面相关制度，进一步推进港镇良性互动。如在港区税收分成方面，考虑临港乡镇在企业建设及投产后社会治理中承担的管理成本，给予适当的财政税收分成。借鉴嘉兴（乍浦）港“区镇合一”的发展经验，适时推动临港乡镇区划调整，实现港区和临港乡镇区镇一体化管理。

（三）加强港区基础设施建设，提升港口综合服务水平

1．强化港区开发建设资金保障。加大市财政投入，创新融资模式，建立和完善港区开发建设资金保障机制，港区土地出让收益除应缴上一级的规费外，全部返回港区。该项收入作为港区资本运作的内容，实行专户管理，专款专用于港区建设。

2．盘活港区D区E区岸线资源。发挥D区液体化工区“牌照”作用，将液体化工产业作为临港产业的重要组成部分，积极吸引如密尔克卫等国内化工物流巨头企业来乐投资。利用闲置的E区船舶制造基地的岸线资源，与黄华、七里港闲置船舶基地进行联动，做好全市砂石码头的整合集聚，形成以万吨级泊位为主的砂石建筑材料物流运输窗口。

3．超前谋划提升港区通航服务能力。完善港区监管、查验场地等设施建设，完备口岸开放条件，加快推进港区成为永久开发口岸。加强港区航道规划建设，优化港区通航环境。如加快推进已规划建设的10万吨级船舶安全通航进港航道建设和乐清湾候潮锚地改扩建项目及锚地扫测工作；对乐清湾北部进行AIS信号补盲建设，提升信息化监管水平；加快推进乐清市溢油应急设备库建设，建立完善运行机制，提高港区应急处置能力；加强非法宕口、作业点和航道碍航渔网的清理取缔，降低大型船舶事故风险。

4．补齐港区配套设施建设短板。统筹推进电子信息产业园（二期）等园区的交通道路、电力、给排水、通讯工程等配套设施建设，推动入园企业投产达效。坚持高质量发展理念，探索建立港区生产生活配套项目清单制度，加强环境综合整治，推进港区生产、生活、生态均衡发展，逐步形成功能先进的港区现代化综合服务体系。

（四）抢抓产业布局转移机遇，实现精准有效招商

1．抓住长江沿岸企业转移有利时机精准招商。突出临港产业招商特点，将瓯江周边、金温铁路线以及长江周边的一些需要港口支持的企业作为重点招商对象。特别是针对沿着长江边许多企业发展壮大之后受长江通航吨位的限制，急需到沿海有较大吨位码头支撑的港口来进行转型升级的“窗口期”，力争引进一批能够支撑我市未来发展的大型企业。

2．制定用地、用能和“国资领投”招商专属政策。一是出台优惠政策，对落户的港区招商引资项目，按照固定资产投入额、投资强度、生产经营税收等额度，给予不同标准的土地出让价格优惠。二是按照“要素跟着重大项目走”的原则，根据临港产业的特点和招商引资需要，优先预留一定用能指标或向上级争取使用用能富余指标等方式，强化重大临港项目用能保障。三是借鉴合肥等地“国资领投”的招商引资模式，即发挥国资引领的作用，形成新型投融资模式，引入和培育战略临港新兴产业，创造宽松优良的投资环境，使港区发展与产业发展、项目发展深度绑定。