──叶舟、彭云化、蔡正敏、林晓林、林捷、陈丹萍、俞海蓉委员代表民盟乐清市委员会的发言

土地是经济建设和社会发展不可或缺的物质基础。近几年，我市中小微企业用地刚性需求呈现出“井喷”的态势，一方面，我市现有的土地年均供应程度无法满足中小微企业工业用地需求，另一方面，我市现有数量可观的因开发计划搁浅而闲置、因处于不良资产状态而闲置以及因企业处于淘汰状态而闲置的工业用地没有得到有效利用。要解决这一矛盾，只有依法许可工业用地分割，让土地通过分割交易流转到中小微企业手中，才能让我市的土地资源实现最大的效用。

一、我市工业用地短缺和工业用地闲置的矛盾现状

（一）工业用地稀缺，制约我市经济发展

我市现有工业企业约21000多家，其中规上企业近1400家，规下企业20000家左右，大多分布在27个工业区内。近三年我市平均每年供应工业用地1600余亩，但仍是“杯水车薪”，供需矛盾日益突出。如，截止2020年12月底，规下企业中销售额达亿元以上的有38家，但因没有工业用地不得不使用价格随机涨落的租赁厂房，造成了成本的不确定性。

目前，市政府工业供地以亩均效益进行评价，小微企业很难通过招拍挂拿地。近几年，市委市政府多次组织有关部门解决小微企业用地难问题，在全市范围内规划了31个小微园，已建成投用的21个，入驻了800余家小微企业。但绝大部分小微企业仍拿不到工业用地，只能租赁厂房或者将自有住宅当作工场。据调研，我市至少还需投入5000亩工业用地用于解决4000家小企业的用地困难，如，我们向租赁在经济开发区某企业集团的30家小微企业发出问卷，回应需要政府安排工业用地、扩大规模的企业有28家，占比93%以上。

（二）工业用地闲置，影响我市经济发展

根据我市不动产登记主管部门截止2020年12月15日的数据显示，我市登记在册的工业用地面积总数为14695607.63平方米，其中被各地法院查封的面积为1854123.46平方米，占12.6%；登记在册工业厂房建筑面积为4291582.9平方米，其中被各地法院查封的面积为414140.6平方米，占9.65%。我市登记在册的2909条工业用地条目中，已经进行厂房登记的只有707条，仅占土地登记的24.3%，而剩余的2202条占比75.7%的工业用地现状为闲置，可见我市工业用地闲置程度是十分严重的。据有关部门保守估计，我市目前约有4000亩左右的工业用地被闲置。

二、大宗用地分割难是存量工业用地闲置的主要原因

（一）大宗工业用地难以分割，供方市场缺失，导致工业用地闲置

根据调研，我市闲置的单块工业用地，绝大部分是在20亩至200亩之间。而中小微企业所需厂房一般在3到10亩，厂房面积在1000到20000平米之间。现实市场上，最频繁发生交易的也是用地10亩以下厂房，且单价最高，价格为每亩200万元左右，如果以厂房建筑面积计价，每平方米高达4000元左右。在上文提到的经济开发区某企业集团30家小微企业的调查问卷中，也普遍反应出了以下几个问题：1．对厂房面积规模的需求多少？都回答需要1000到20000平米之间的厂房。2．是否选择由政府供地自建厂房还是直接购置二手工业用地或者厂房？回答一致为均可。3．如果现在有1000平米至20000平米之间的工业厂房房源，是否立即购买？其中24家企业称可以立即购买，只有6家企业称资金原因暂缓。由此，我们的调查问卷总结为：100%中小微企业租赁户是工业用地需方市场，对用地在3至10亩之间、面积在1000平米至20000平米之间的厂房，80%中小微企业租赁户完全具备购买力。但是我市实际是大宗工业用地难以分割转让，导致供方市场缺失，有价无市。

（二）大宗工业用地难以分割，法院查封的工业用地和厂房难以迅速得以处置，导致工业用地闲置

我市的工业用地，有部分会进入人民法院执行的拍卖程序，需求者表面上可以由此合法取得所需要的土地使用权，并且单价远远比10亩以下的市场价便宜很多，但事实上往往是大宗工业用地及其地上的厂房无法分割，经常出现流拍现象。大宗工业用地在不做分割的情况下实施拍卖，导致拍卖失去了购买力市场，加剧了工业用地闲置。如，通领科技集团有限公司座落在经济开发区纬七路222号工业厂房，占地面积约90亩，评估价在2亿元以上，于2014年出险后，在司法拍卖中多次流拍，甚至下浮到了1.5亿仍然流拍。因其庞大的体量与中小企业的需求不匹配，历时整整6年，该工业用地和工业厂房未能得以正常使用，无法流入到中小企业手中，解决中小企业的用地困境。

（三）工业用地难以分割，企业主持有土地闲置待分割

经济开发区某温商回归企业，从开发区取得工业用地200亩，分二期开工建设。在首期100亩建设过程中，企业出现资金链断裂，仅在100亩土地上建成16万平方米的厂房，另100亩至今处于闲置状态。我们在调研中获得该企业主的心声：上述工业用地中，无论是已建成厂房的土地，还是未建成厂房的土地，只要其中一块能分割转让，就可以让企业转危为安。正是出于这个考量，企业一直在撑着，等待工业用地分割的机会，以扭亏转盈。据了解，在持有土地的企业主中，作此考量的并不是单例，由此闲置的工业用地也不在少数。

三、工业用地难以分割带来的弊端

（一）加重企业用地成本

随着企业转型，部分高新技术企业已经不再需要原有大面积的厂房，用地产权无法分割导致厂房只能闲置，企业的用地成本并没有因技术革新大幅下降。大宗工业用地不能分割，无法进入市场交易，让很多有较好发展前景的企业眼睁睁看着用地闲置却拿不到，无法升级技术装备和生产规模，无法实现发展，被迫外迁。

（二）加剧企业融资难题

大部分企业工业用地上的产业用房只能按整体的方式办理一个房产证，使用者不能进行产权分割，对于固定资产多的企业，一个房产证只能在一家银行贷款，而且无法按实际价值真正进行融资，使企业融资途径减少，融资难上加难，限制了企业的快速发展。

（三）加大企业经营风险

目前，我市有许多企业共用一宗土地，共有一个权证。如果其中一个企业资金链断裂，将殃及到其他企业，一些经营良好的企业，可能会因共用宗地的企业经营不善而破产。

四、几点建议

在双循环的新发展格局下，经济循环的畅通无阻是关键，经济循环要求营商环境，用地是营商环境的物质基础。在供地有限的局限下，放开存量工业用地的分割限制，释放闲置土地的应有价值，是缓解中小微企业用地困难的题中应有之义。

（一）解放思想，消除“许可工业用地分割转让存在利益输送”的心理障碍，依法制定快速、便捷，行之有效的国有工业建设用地使用权转让及分割（分宗）的具体办法，打通工业用地在大中小微企业之间流通的壁垒

从经济角度来理解。众所周知，土地价格是未来地租的贴现，而地租取决于土地所处环境的各种公共服务的价值，也就是所说的“营商环境”。企业付出用地成本的同时，也实现了地租的价格。从整个工业用地过程的闭环来看，区域内优质企业的外迁、流失，其实意味着区域内土地价格的下降而不是提高。就是说企业的流动才是调整工业土地价格的真正原因。在目前的银行信用认可体系下，房产几乎可以算是唯一认可的融资“信用抵押品”。工业土地的使用权，只有在市场上流通或分宗，才真正实现了土地的价值体现，才谈得上信用扩张、经济发展，这实质上是货币流通的逻辑。从经济规律上看，同意土地产权分割不存在利益输送。

从法律角度来理解。我国现行法律法规对工业用地分割转让并没有禁止性规定。《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十四条明确规定“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”这是土地使用权间接分割转让在法律上的本质依据，其限制性规定是“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”据此，我们完全可以许可那些已建成厂房的企业，在不违反总体规划的的前提下，实施分割、分宗登记厂房，让这些厂房在中小微企业之间自由流通，政府依法收取交易税金。

此外，《中华人民共和国城市房地产管理法》（修正）第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”这是土地使用权间接分割转让在法律上的形式依据，与上述《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》相结合，形成土地使用权直接分割转让的法律依据。

也就是说，消除“许可工业用地分割转让存在利益输送”的心理障碍，依照上述规定制定出快速、便捷，行之有效的国有工业建设用地使用权转让及分割（分宗）的具体办法，打通工业用地在大中小微企业之间流通的壁垒，才称得上经济循环的畅通无阻。

（二）解放思想，在制定新的国有工业建设用地使用权转让及分割（分宗）的具体办法时，将工业厂房分层、分幢列入分割办法，助力小微企业的发展

从政策实践来看，一些地方通过规范工业用地产权分割实现了土地资源的整体开发与集约化经营。武汉市曾先后出台《关于完善工业用地政策促进工业快速发展的意见》《关于加强部分房地产开发项目管理有关问题的通知》，对允许工业用地产权分割作出规范。而北京、深圳、南京、青岛、杭州、上海、温州、湖南、东莞等地区则出台相关文件，允许有条件地放开工业用地产权分割。如，深圳明确规定城市更新项目改造后形成的工业楼宇可以进行产权分割，包括配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施均可分割转让，但其建筑面积一般不得超过项目总建筑面积的30%，并对补交地价作出了明确规定。杭州“鼓励开发区（园区）建设标准厂房，标准厂房可以分幢、分层转让，中小企业原则上通过标准厂房解决生产用房”。温州明确以“工业地产形式”开发和以“企业联建形式开发”的小微企业创业园可按层作为最小分割单元。

从以上实践和上述法律、法规的规定，厂房分幢、分层转让并没有法律上的障碍，因此，我们在制定新规则的时候，要解放思想，把步子放的大一点、快一点，尽快促成缓解中小微企业用地的困境，同时避免灰色交易导致税收的流失。

（三）在新的国有工业建设用地使用权转让及分割（分宗）的具体办法出台之前，许可法院在不违背总体规划的条件下，分割（分宗），甚至分层拍卖厂房

《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。”这就是说，分割转让须经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其许可权在县级人民政府。据此，我们为了快速消化被法院查封拍卖的现有大宗厂房，可以由法院提出分宗、分割拍卖建议，由规划、土地、房产管理机构审核，在不违背总体规划，且可以分割的条件下，许可法院分宗、分割拍卖，让更多的中小微企业参与到买方市场，从而避免、减少大宗厂房挂拍流拍的现象。