市政协专题调研组
为进一步了解我市养老机构建设情况，推动养老机构健康有序发展，助力养老事业更加符合群众意愿、更好满足群众需求，4-6月，由市政协主席潘云夫牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，重点就我市养老机构建设情况进行深入调研，通过分片区实地走访、召开多个层面的座谈会等方式，全面了解养老机构存在的主要问题和困难，并提出意见建议。现将有关情况报告如下：
一、我市老年人口和养老机构建设运维基本情况
截至2019年，我市户籍人口131.49万，60周岁以上老年人口23.82万，占总人口的18.12%。全市共有养老机构37家，其中公办社会福利院1家、社会福利中心1家、乡镇敬老院14家（公办4家，实行公建民营9家，磐石镇在建1家）和民办养老机构21家，实际运行养老床位3000张，百名老人床位数1.3张。近年来，我市不断推进养老机构建设工作，一是财政资金投入持续加大，社会福利院、社会福利中心、乡镇（街道）敬老院等多家公办机构得到翻新或重建；二是民间资本投资养老领域热情高涨，民办养老机构建设、公建民营项目运作等多点开花；三是医养结合实践更加深入，签约式、入驻式、民营医院办养老等模式得到了有益探索；四是机构消防安全日趋完善，技术整改、智慧消防等都让老年人生活安全更有保障。
根据省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》，到2020年要基本形成“9643”的养老服务总体格局，其中要求4%的老年人在养老机构接受服务（即百名老人床位数4张），但从现阶段来看，我市养老机构建设仍然停留在较为初级层面，不仅硬性床位数不达标，在温州各县（市区）排名倒数第三，并且在规划布局、基础设施、资金保障、管理运维、社会认知等各方面都有短板和不足。今年由于受到病毒疫情影响，部分老人对机构集中养老更加抵触，据实地调研，目前我市养老机构入住率普遍仅有50%左右，养老机构发展处于床位总量短缺与部分闲置并存的尴尬阶段，亟待加快推进优化，更好的满足群众养老需求。
二、存在的问题和原因分析
（一）全局性规划缺失，产业发展指向不明
1. 缺乏深度的行业调查。养老事业发展涉及千家万户，是老龄社会阶段更好满足老年人多样化需求的基础民生工作。一直以来，我市对推动机构养老发展的关键数据缺乏深入的分析测算，特别是民办养老机构发展全凭投资人“第一感觉”，针对不同年龄阶段、不同教育背景、不同家庭条件、不同健康状况的老人有哪些养老的不同需求，各区域不同类型老年人口的分布和数量如何，老年人机构养老的意愿和经济承受能力怎样等等关键信息，都缺少深度调查和把握，轮廓性、片面、零散的事实数据不足以对产业发展形成有效支撑。
2．总体性规划缺失。目前，我市没有对养老产业发展出台过总体性的规划方案，在高、中、低档养老机构如何分层推进，公办民办如何平衡互补、各板块如何选点布局等方面，思考不多、谋划不足，无法为养老产业健康发展提供引导层面的支持和推动，导致全市养老机构建设长期处于零散提升、自由发挥、无章可循的状态。
3．区域性布局不合理。调研中发现，全市老年人口分布和现有养老资源配置极度不匹配，公办项目扩建翻新、民办机构选址建设、连锁团队入驻运营等工作全凭乡镇（街道）重视和民间资本意愿，缺少区域性布局的全盘考量。如截至2019年，虹桥镇共有老年人口19330人，但全镇仅有敬老院1家，民办养老院1家，共计床位180张，老年人口总数与服务供给极度不对等。再如湖雾、雁荡、清江、芙蓉、岭底、天成等6个乡镇（街道）既没有公办养老院也没有民办养老机构，辖区内五保对象、特困老人养老需求无法得到妥善解决，有的不得不去往较远的机构养老，给群众生活带来极大不便。
（二）低小散情况普遍，名为养老院实为托老所
1．规模小、条件差。我市37家养老机构中建筑面积在2000平米以上的仅有4家，绝大部分建筑面积在1000平米以下，养老床位在100张以内。除专门新建并已投用的白石红景天老年公寓外，大多数机构场地由非专业用房改造而来，普遍没有融入现代适老化的设计理念，缺乏助力助行、紧急呼叫、康健锻炼、益智文娱等专业养老设施的配备和足够开阔的活动场所，个别偏远乡镇养老院交通不便、通风不畅、光照不足，卫生条件相对较差，周边缺乏公园和医疗机构相配套。如大荆片区的大沙溪养老院、天福养老院、下岙老来福养老院等，主体建筑原均为普通民房，房屋老旧、空间狭窄、阴暗潮湿，个别甚至仍是毛坯房，整体条件较差。
2．专业力量缺乏，管理护理水平低下。当前，37家养老机构中聘请相对专业人员进行管理维护的仅6-7家，暂未形成医疗、康复照护、餐饮、行政、销售、社工等全体系的管理运作模式。多数养老机构出于节约成本考虑，日常工作均由创办人及其家属或从当地村里雇佣闲散人员负责，看护管理仅仅是烧菜做饭、打扫卫生，文娱活动安排仅仅是麻将电视、散步闲聊，老年人精神文化体验极度缺乏，老有所学、老有所乐成为奢望，家庭式、雇佣式的管理护理水平远没有达到现代养老的的要求。如翁垟颐和老年公寓，由于缺乏有效的管理和维护，老人住房保洁工作落实不到位，异味呛人，卫生状况较为恶劣。
3．机构备案登记困难、阻碍较多。部分民办养老机构由闲置的学校、村办公楼或农家乐、厂房改建而来，存在房屋质量偏差、产权不清晰、建设手续不完善等问题，导致无法通过消防验收，机构登记手续无法办理。据统计，我市14家敬老院中，因无法转变为事业性质或公建民营无人接手，仍有4家主体资格缺失，未能取得营业执照；21家民办养老机构中，未取得正规经营手续的多达15家。如淡溪镇青草地养老院是由校网调整后的村小校舍改建而来，房屋使用权归教育局所有，土地权属归村集体所有，产权认定工作涉及资规、住建、消防、教育、乡镇、村集体等多个主体，产权认定事项较为复杂，消防验收停滞不前，养老机构营业执照也一直无法办理。如智仁乡夏宅养老院，仅因5个平方的违章面积，消防审批一直无法通过，同样无法办理营业执照。
4．高端养老开发尚属空白。目前，我市还没有优质的老年公寓项目，尽管近年来政府出台了鼓励中高端养老项目的支持政策，也有部分民间资本对高端养老产业颇感兴趣，但在项目实质性推进和落地上仍然存在各类问题。如2013年开始规划运作的太阳谷项目，因相关补偿方案各方无法达成一致，项目一直搁置至今。再如柳市山弄余霞乐园项目，民间资本投入较早，主体建筑早已装修完毕，但由于违章、上访等种种原因，整体项目迟迟无法投入市场。同时，多年来我市也没有对大型公办高端养老机构项目进行过考量和谋划，缺少了政府主导和有力支持，公办高端养老更是难上加难。
（三）监督引导不够有效，部分机构发展无序无章
1．公建民营模式缺乏监管引导。当前，公建民营成为推进养老事业发展的主流思路。从调研情况来看，在缺乏有效监管之下，公建民营模式容易导致行业发展盲目、投标价格虚高、服务标准过低、收费把关不严等问题。如北白象颐养老年公寓项目中标租金价格高达15年2800万，公建优势变相为政府收益，高昂的成本无形中迫使民营机构不得不降低服务水平，使得机构养老富人看不上、穷人住不起成为普遍现象。由于行业管理的缺失，即便利润微薄甚至亏损，但该投资人出于行业占领、政府补助等各方面考虑，仍表示希望再参与相关养老项目的投标竞争，产业发展盲目性显而易见。
2．医养结合浮于表面，无法提供深度融合的优质服务。当前我市唯一实行医养结合的磐石“卫生院—敬老院”联建项目仍处于建设过程之中，医养结合实际成效尚有待检验。个别民营医院采取医疗、养老共建共营的方式，但在场所安排上直接将养老床位设置在普通病房，养老管理模式等同于住院，让人难以接受；相关现象背后也存在职能部门要床位数、民营医院要补贴的“各取所需”问题，融合推进目的稍显不纯。有的通过雇请属地卫生院医生上门实现医疗服务，简单将医养结合等同于定期体检、紧急送医，并且多数养老机构缺乏专门医疗室和医疗设施，健康管理、康复护理的核心价值无法体现。
3．兜底型养老保障不足，公民混杂拉低服务档次。我市共有五保户老年人420人，符合五保条件的老年人约700人，属保障入住敬老院对象，更有低保和低边老年人近4000人，属潜在保障入住对象。而全市公办机构仅14家，床位总数915张，床位总数缺口和人口集中区域床位缺口较为明显，还有部分乡镇存在地方保护现象，不接受辖区外老人入住本地敬老院。敬老院公建民营思路之下，不得不强制要求民营机构安排一定比例床位保障辖区内五保对象，导致各类型、各层级老年人混居于同一机构，拉低了机构养老的运营档次，多数高端养老意向也因此望而却步。
（四）政策供给力度较弱，不足以支撑养老行业健康发展
1．对养老产业发展认知有限。当前，我市养老机构建设运维仍然停留在应对上级考核阶段，政策制定机械单一，没有从缓解全市23万多老年人的养老需求、保障基础民生的高度来看待问题、提出思路，对养老服务产业中的陪护看护、医疗康养、金融保险、福利器械、老年旅游、智慧平台等消费潜力开发认知不够，工作开展过于应付被动。
2．财政投入力度不够、精准性不高。近三年来，我对养老服务事业共投入和计划安排资金仅9000万元，相对于我市庞大的老年人口规模来说可谓杯水车薪。特别在支持养老机构发展方面，用于新建改建公办养老机构的仅2000万元，用于补贴民办养老机构床位的仅132万元，并且单一按照床位数量进行补助，没有根据机构的专业护理和管理人员引进、医疗护理设备购置、适老化改造提升等进行专项补贴，资金投入精准性大打折扣。
3．部门合力缺乏，政策落实和问题协调不足。养老机构建设牵涉部门多、事项复杂，需要多方协作推进，但现下多数时候仅限民政部门单打独斗，资规、住建、卫健、医保、市场监管、财政等部门并未形成有机整体。近年来，我市关于促进养老服务高质量发展的政策多次被提上研究议事日程，但最终都由于各方思想不统一、措施不得力而搁置。与此同时，部门合力不足也导致现行阶段个别政策问题无法突破解决。如在养老院设立的医疗机构，公办医生多点执业政策限制尚无法入驻，提供的服务也无法纳入医保范围，老人用药均需自费。如关于新建养老机构所需的建设用地审批，改建养老机构涉及的建筑所有权变更、认定等问题，各部门之间的协调力度还有待加强。
（五）传统观念转变较难，机构养老尚未形成社会共识
1．社会观念有所阻碍。受传统观念影响，我市集中机构养老的氛围不够浓厚，除五保户外，现有入住机构的老人，多数是因为中风痴呆或子女外出打工生活无人照料，被动多过主动。究其原因，多数老人主观上不愿离开家门，长期保持的勤俭节约习惯导致其对消费养老存在抵触情绪，且普遍认为养老机构枯燥冰冷、卫生条件较差、统一伙食标准低，缺乏人性化的照料安排，缺少走亲访友、邻里串门的生机活力，难以适应；多数子女碍于人情面子和社会舆论，哪怕请高价的居家保姆也不愿将老人送往养老机构，唯恐被亲戚朋友责骂为“不肖子孙”。
2．养老产业宣传和品牌推介不力。我市养老事业发展还处于起步阶段，各类宣传不够广泛和有效，对于集中养老、机构养老的特点、优势的宣传力度不够，个别做得较好的民办养老机构也没有以品牌营销、产品推介、体验入住的方式进行广而告之，养老事业社会认可度和群众知晓度都相对较低。
三、几点建议
（一）加快制定养老总体规划，推动产业布局更加合理
1．深度开展行业调查。全方位开展我市老年人口养老需求的调查摸底，深度把握各区域、各年龄段、各类型老年人的分布情况，并依据不同的经济条件和身体状况进行分类分析，细化不同养老对象的需求和意向，为养老事业发展提供有效的数据支持。
2．加快制定总体规划。制定全市养老机构建设规划总体方案，加快出台关于促进我市养老服务高质量发展的相关文件，重点对产业发展阶段性目标、养老机构选址布点、公办民办协调推进等关键问题进行规范，着力在高中低、失能/半失能等不同层次、不同类型机构的发展建设方面形成明确方向，有效推动养老服务供给结构不断优化、养老服务质量持续改善。
3．完善养老机构布局。针对柳白、虹桥等人口密集区域，要规划好与老年人口数量相当的养老机构数量，确保养老服务的充分供给；偏远乡镇公办敬老院要做到应办尽办或周边乡镇集中办理一家，避免出现大面积的真空地带，织密保障兜底的民生养老网络。
（二）督促现有机构整改提升，丰富养老产品供给层次
1．推进机构规范整改。针对多数条件差、档次低的民办养老机构，要按照规范要求进行对标整改，合理控制有限场地规模下的床位数量，引导各机构每年划拨一定比例利润用于食宿标准提升和服务质量改善；对已建的部分位置过于偏远的养老机构可采取异地置换或选址重建方式进行提升，重新选址后的位置、规模纳入总体规划范围，着力构建与地方需求相匹配的养老机构体量。
2．优化行业队伍建设和志愿服务工作。制定实施养老护理员职业技能标准，加强对养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务相关技能推进管理护理人才队伍的培养；加强养老用工与中介服务市场的联络联系，推动更多的本地人员、护理熟练人员加入服务队伍，提升养老服务质量；强化志愿者工作对养老服务的支持力度，构建志愿者与公办敬老院的结对帮扶机制，鼓励更多的义工到敬老院常态化开展助餐、助浴、助洁、助急、助医等志愿服务。
3．分类开展消防整改和产权办理。由民政、住建、消防等部门联合属地乡镇（街道），对不合格机构进行联合查验，并责令整改提升，确实条件过差无法整改到位的责成属地镇街予以关停；针对产权不明无法确认的，建议由村集体及相关部门开展协调确认，可根据既成事实将现有地块性质划拨为慈善专用，由村集体进行确权，推进土地确权和营业执照办理。
4．谋划实施高端项目建设。加快突破已有项目的政策处理困难，充分发挥政府主导作用，加大要素支持，鼓励有情怀的民间资本参与建设一所宜居、宜养、宜学、宜乐的高端大型养老生活社区，并规范做好事前审批、过程管理和运营监控，避免养老项目地产化，充分满足我市高端养老需求。
（三）强化行业发展监管引导，提升养老服务能力水平
1．规范对民办机构监督指导。制定民办养老机构服务的实施细则，规范软硬件建设标准和要求，严格开展日常监督检查，保障各项工作质量；适当调整现有的公建民营模式的招投标方式，提高管理能力、服务质量在评标系数中的比重，由“价高者得”向“质优者得”转变；对当前由于中标价格过高而亏损的，可通过补助硬件提升人员素质培训等方式进行支持，加大政府让利；定期发布全市老年人口总数、地域分布、市场需求等关键信息，帮助进行市场评估和需求测算，指导民办机构合理有序发展。
2．优化医养结合模式。对民营医院开展医养结合项目的，要在住院、养老的分区设置和独立运转等进行规范要求，避免利用病床套取床位补贴；强化养老机构专门医疗室和医疗设施的配备，通过实施护理员岗位政府补贴、持证上岗等制度，推动医疗专业力量进驻养老机构；推动基层卫生中心与养老机构的有效对接，提供定期体检、上门医疗、保健康复、心理疏导等服务，新建选址的可考虑两者同步迁移同区域建设，实现养老、医疗无缝衔接。
3．提升公办养老机构体量。借鉴杭嘉湖地区的先进经验，在现有公办社会福利院的基础上，筹划建设大型兜底型公办养老机构，同步提升各乡镇（街道）现有的公办敬老院软硬件条件，强化低层次养老服务供给能力，着力发挥好公办养老机构的托底作用，增强普惠性和全面性。
（四）加大政策要素支持力度，强化职能部门工作合力
1．加强对养老事业发展的思想重视。将养老机构建设作为民生保障事项纳入重要议事范围，提升其在职能部门、乡镇（街道）工作中的任务比重，并不断加强工作力量、完善工作机制，促进各方面养老服务工作的责任落实。
2．增加财政补助支持总量。改变现有的民办养老机构补贴政策，对养老机构开展全面的等级认定，按照认定结果发放不同层级的运行补助；针对暂未取得养老机构运营执照但消防检查整改后合格的，要纳入养老机构补助对象范围，通过补助减轻运营负担、提升服务质量；完善依据各机构不同阶段提升优化情况给予补助的专项机制，不断提高资金投入有效性和精准性。
3．强化职能部门工作合力。加大用地指标的支持，联合协调推进解决权属认定、医保报销、消防审批等政策限制的疑难问题；统筹国资、教育、机关事务中心下属的闲置公共用房和校舍，择优考虑用于养老机构搬迁或改建，盘活现有存量资源。
（五）做好理念品牌宣传营销，激发养老服务市场活力
1．引导观念理念转变。通过网络、电视、广播、报纸等媒体力量，全方位宣传机构养老理念，推动机构养老衣、食、住、行全方位保障，医疗保健、疾病预防、护理康复、精神文化全方位照料的优势特点更加深入人心。
2．加强机构养老的宣传推广。鼓励已入驻我市的养老连锁机构开展多途径的品牌宣传和产品营销，借助社区帮扶、助老公益、志愿服务等活动，组织专门人员进行入户式推介宣传，扩大机构养老的宣传力度和影响范围。
3．打造养老行业样板机构。集中优势资源打造全市养老样板机构，做好老年教育、老年康养等核心工作，既发挥产业带动引领作用，又强化养老服务品牌的树立，深度开展老年朋友体验式参观、体验式入住，进一步激发养老服务市场活力，通过消费能级提升进一步推动机构养老事业的持续健康发展。