市政协专题调研组

村社规模优化调整契合了当前农村异质性、流动性、开放性的社会要求，是巩固基层基础，实现生产要素优化组合的有益之举，无疑具有正确的政治逻辑，同时发挥了积极效应。但新村社融合过程中出现的一系列问题，与我市协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，深入开展“全域美”建设不相适应，亟需引起各级重视，采取有效措施加快新村社融合。根据市政协年度工作安排，7-9月，由市政协副主席赵思平牵头，组织部分政协委员组成专题调研组，通过实地走访、召开多层面座谈会等形式，对我市村社规模优化调整后村社融合情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、村社规模优化调整的基本情况

2019年上半年，我市以“组织融合、人心融合、治理融合、发展融合”为基本要求，以实现“规模调优、资源整合、班子建强、服务提质、发展加速”为目标，因地制宜、综合施策，开展了村社规模优化调整工作。农村主要以村村合并组建新村，而“村改社区”主要以城中村和城郊村为重点，以一村一社、多村一社、或并入就近社区等方式组建新的社区，至当年5月5日，村社规模优化调整工作全部完成。全市911个建制村40个社区居委会调整为472个村和42个社区，撤并率达48.19%。通过村社规模优化调整，改变了村民的生活环境，打破了原有的村级治理体系，我市农村的土地、劳力、资金、产业等生产要素，以及各种自然资源、基础设施得到了有效整合，促进了资源共享、优势互补、共同发展，新村社总体上呈现出平稳良好的发展态势。

二、村社规模优化调整后村社融合的困境

一年多来，新村社运行仍处于磨合期，主要问题是：

（一）干群思想未真正统一。一是班子合干部未合，形不成合力。合并后的村社班子成员来自于合并前的各村居，过渡期几乎所有原村居班子成员都予以保留，大多数只做辅助性工作，尤其是大村与小村合并的，村社主要干部基本上来自大村，一些原村的“一把手”认为自己能力威信不错，合并后没担任重要位置而觉得没面子，出现了推诿扯皮、貌合神离的现象。有的村社干部缺乏“一盘棋”的理念，在工作中过多考虑原村利益，积累了一些新的矛盾。二是机构合但干群未合，管理难。村社规模优化调整后，村社机构健全，但受职数限制，村干部人数大大减少，而区域面积却大为增加，村民人数激增，干部与群众的接触频度减少了，客观上增加了管理的难度。如虹桥镇长山村由5个村合并成，村民增加到4823人，客观上造成村干部与全体村民的熟悉程度减弱。有的村民碰到问题，只得找老村干部处理。三是面上合但心未合，缺乏认同感。部分群众认为并村只是村名的变化，成为新村村民自己没有感觉。有的乡镇为完成并村任务，把几个隔山过水缺乏人缘地缘联系的村并成一个新村，如岭底乡岭外村由隘崪、屿山等三个村组成，乐成街道景北社区由坭垟、松罗等7个村组成，最远村庄之间的距离在10公里以上。有的乡镇建立的社区是“空架子”，如淡溪、湖雾等镇的社区，原村干部负责原村区域事务，客观上使群众难以融合。调查显示，村民真正关心的是股份经济合作社的事，并村与否与自己关系不大，对新村社缺乏认同感、归属感。

（二）集体“三资”未真正融合。只有“三资”融合，才有人心融合。资金、资产、资源即“三资”融合是村社规模优化调整中最敏感、最棘手的问题，也是村民最关心的问题。并村不并账，新村无法实体化运作，直接影响到新村社融合和农村振兴发展。我市在启动村社规模优化调整时，对“三资”采取直接完全融合、协商并社融合、留社逐步融合三种方式进行处置，到目前为止，名义上“三资”已全部融合，但实际除少数村外，村集体资产和债务未彻底合并，原村集体“三资”仍归原村，新村没有支配权，仍然是新村开一个账户，旧村各自记账，增加了工作量。由于新村缺乏资金，分原村付账的情况仍较普遍，如对城乡居民基本医疗保险费用的缴纳，只能采取原村原办法各自缴纳。又如有的新村运行费用按人头摊派，出现了原经济富有的村摊派经费由集体出，不富有的村则由村民出，部分村民不愿意自掏腰包。也正是由于资金、资源大多掌控在原村，旧村债务没归并处置，新村班子作用难以发挥，也难以落实上级的决策部署，更难以实现乡村振兴。据对柳市镇金山前村、虹桥镇南阳村、翁垟街道西门村、白石街道岐元村等10多个村的调查了解，情况皆如此。一些社区有多家独立的股份经济合作社，社区的活动和资金要覆盖全体居民，股份经济合作社资金只供股民使用，这些经济合作社“三资”根本无法融合，其居民之间更加疏离“自管自”。

（三）村社合力未真正形成。一是村社组织领导力难以发挥。在村社规模化调整中，除少数隔山过水的远距离村庄合并后合力难以形成外，一些下山移民的农户，其户籍在原村，村级组织归原乡镇领导，再加上有的移民村的移民小区分布在不同镇街，移出乡镇难以管到位，移入乡镇管理没依据，出现管理空白点。一些社区离开了股份经济合作社的经济支持后，社区管理服务缺乏必要的经济来源，而脱离集体经济合作组织的利益关联后，社区成员则缺乏凝聚力，社区缺乏领导力，从而在治理中出现了“失灵”现象。比如柳市镇上园社区、虹桥镇东街社区等，这些社区既有社区党委又有经济合作社党委，社区经费支出靠股份经济合作社垫资，社区党委难以驾驭股份经济合作社党委。有的社区在原农村“大社区”中，把建成区和附近的村组建成城市社区，如大荆镇荆山社区等，由此出现了原农村社区与新社区管辖重叠，容易造成混淆。城市社区由于各种原因无法对小区进行有效指导和服务，尤其是社会管理任务很难落地，而社区范围内的原村股份经济合作社仍然管理原村范围大部分事务，社区领导力难以延伸到并入村。还有的城市社区划分不合理，犬牙交错，如柳市镇上园社区和前街社区，出现你中有我，我中有你。此外，对村社职责划分还不太清晰，虽然我市民政部门已经在梳理村社准入事项清单，但对村和社区的职责边界尚未明确界定。二是新村规划未编制。由于一些新村干部对村情还不熟悉，对规划促进新村融合发展的效用认识不到位，再加上我市国土空间在调整之中，大部分新村村庄规划进展缓慢。有的村干部也说，并村前上级答应的村庄规划编制经费补助没有到位，客观上影响了编制进度。由于村庄规划尚未编制，近期出现了农村发展缺乏方向感。三是村社运行规范未及时完善。虽然有关部门出台了指导村社运行的一些制度，但多数村社只是照搬执行，与本村实际结合不够紧密，村民认可度不高，导致村级工作难以有效开展。同时，按组织要求，新村要严格执行“五议两公开一报备”制度，凡大事都要通过村民代表会议表决通过，少数村由于村民代表人数太多而无法召开，有的即使开了，由于个别村干部和部分村民代表心怀“小算盘”，在新项目表决时，难以形成一致决议。如村社合并前，某村在建一处标准厂房，新村成立后该项目因周转资金困难需要向银行贷款，在办理手续时，新村的法人代表及村民代表不愿签字，导致贷款无法申请。又如某村在并村前计划在A地块开发一个综合体，原村民代表会议已经通过，但并村后，合并各村对该地块的价格评估有不同意见，且难以调和，导致该项目迟迟不能落地。同时，村里发展资金往往难以筹措。并村之前，出于熟悉和信任，村里提出发展项目相对容易获得村民支持。并村之后，村民对新村的认可度和归属感不强，对村干部不熟悉不信任，在村级项目资金筹集上不太支持。

（四）村社公共服务未有效提供。一是群众办事有所不便。并村之前，村民到原村办公楼距离较近，办事比较方便。并村之后，尽管新村的村部会选择在距离相对中心、人口相对集中的村庄，但村民办事反而不方便。再加上村里没有办公终端，村民要办理或查询事项，只得花上大半天跑乡进市。同时，由于新社区对居民情况不了解，群众办事都要原村经济合作社签署意见，多了一道办事手续。二是村社公共活动难以开展。并村之后，很多基于原村人口设计的活动场所，因无法容纳大大增加的村民、党员，大型会议和村民公共活动反而减少。按照温州市有关文件要求，城市社区按照每百户居民不低于30平方米的标准配建城乡社区综合服务设施，且最少不低于500平方米。而我市42个新社区有13个尚达不到要求，而且大部分均为临时办公用房或租用原村办公楼。同时，社区工作经费不足，社区要开展服务活动，其经费基本上要靠拉赞助，被称为“讨饭人”。城东街道后所社区由6个村合并而成，户籍人口有1.28万，党员385名，原有的村办公楼根本无法召开党员大会。三是对上级政策变化的担忧增多。根据我市村社规模优化调整有关政策，实行“六不变”和“三优先”，调研中有群众反映，有些政策在执行时已起了变化。比如村庄环境整治项目，原先一个村补助10万元，现在新村环境整治范围大了，也只补助10万元，村干部和群众觉得调整后吃亏了。四是村社的社会组织严重缺失。由于新村社人数大大增加，需要加大服务力度，而新村社社会组织几乎没有，多元主体集中服务无法提供，专业型社区干部严重缺乏，无法提供对广大群众，尤其是老人、留守儿童、残疾人和其他特殊人群的专业服务。

三、稳步推进新村社融合的建议

乡村振兴，治理有效是基础。我们一定要把夯实基层基础作为固本之策，坚持自治、法治、德治相结合，加快村社融合，完善治理机制，确保乡村社会充满活力和谐有序。为了巩固和扩大规模化调整的成果，给乡村全面振兴和新型城镇化战略提供坚强的政治和组织保证，现提出如下建议：

（一）固本强基，夯实村社融合基础。一是加强基层党组织建设。基础不牢，地动山摇，只有把基层党组织建设强，把基层政权巩固好，中国特色社会主义根基才能稳固。在新村构建以村党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，坚持以产业链为主和群众居住区域为辅的方式来设置党组织，以利于打破原村的结构。在社区“大党委”的领导下，以居民小区、股份经济合作社、物业公司、社会组织、企事业单位等来设置党组织，引导其共同参与社区公共事务管理。同时，对过去设置的“大农村社区”予以更名。对于地理边界不清晰的社区，按照地域相连原则，按街区重新划分设立社区。对于移民小区的村民，在保留户籍所在地经济合作社股权的前提下，探索将其户籍关系划转入移民小区所在街区，加快融入居住地村社，划转确有困难的，可委托当地镇街管理，与当地居民享受同等待遇。二是建强村社班子和队伍。以村社组织换届为契机，把综合素质好、能力强、威信高的优秀人才选进村级班子，尤其要选好配强村社党组织书记，并通过法定程序担任村社委员会和村级经济组织负责人，同时要强化村社干部责任担当。完善村干部的退出机制，明确村干部退出条件和程序，防止出现“入口严把关”而“出口不通畅”的问题。抓紧明确群众十分关心的村社干部报酬发放的对象和标准。把优秀党员群众选为村居民代表，提升其议事办事能力和群众工作本领。加强党员队伍建设，发挥其在村级治理中骨干力量的作用。完善“党员联户、村（居）民代表联组、班子成员联村（居）民代表”制度，加快干群党群之间的融合。三是发挥离职村干部的作用。借助离职村干部在村民中的威信和影响力，帮助村班子凝聚群众思想，替村班子分担工作，为农村发展出谋划策。

（二）完善章法，强化村社内部管理。一是明确新村社的职能定位。在我市，新村社大豆集生产生活于一体，绝大多数社区之下有股份经济合作社，不是严格意义上的社区，而人口和范围大大扩大的新村，也十分需要强化社会服务功能，在如何增强村社治理能力这个根本点上，有关部门要依照相关法律政策，结合我市实际，抓紧明确我市村社的功能定位，尤其要探索社区经济合作社在经营管理好村居民共有的集体经济之外，利用其凝聚力强的优势，是否承接部分社区职能，如合作社社员纠纷调解、公共服务和社会保障等，尤其是协同社区完成上级下达的中心工作和重点任务，使经济合作社对社区管理服务工作的支持和分担，解决在当前基层治理条件下社区治理资源相对缺乏的问题，形成社区与经济合作社“经社共治”治理模式。我市有的街道班子成员联系股份经济合作社的做法有其道理。对于社区如何加强对居住小区的管理、指导和服务，增强社区对小区的治理能力，需要作出可操作的规定。二是完善村社运行机制。中央印发的《关于加强和改进村级治理的指导意见》对现代乡村社会治理体制进行了总体架构，对乡村治理体系和治理能力现代化的总体目标进行了明确定向，有关部门和乡镇要结合实际，研究制定村社运行的制度框架。对新村来说，村级财务管理、人事安排、资产处置、项目发展等都亟需权威高效的制度予以规范。要抓紧完善和发挥村社自治章程、村规民约、居民公约等社会自律规范的作用，引导群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。建立健全多层次基层协商格局，发挥好村民会议、村民代表会议、村民理事会、村民监事会的作用，达到民事民议、民事民办、民事民管。建立村级微权力清单制度，对每个权力使用作出详细规定，把微权力公开透明化，让微权力得到有效监督和执行。三是强化制度执行。村干部和党员要发挥模范作用，带头遵守制度。对于违反村级管理制度的，要一视同仁公平公正处理。要带动全体村民自觉遵守制度，共同维护制度，不断夯实共建共治共享的乡村治理格局。

（三）抓住关键，加快“三资”融合。一是明确“三资融合”办法。建议有关部门出台可操作的“三资”融合的实施细则，指导各村社实现真正融合。为提高各村“三资”融合的积极性，上级在各类项目安排上应优先考虑已完全融合的村。乡镇街道要排出年度计划表，逐步推进新村“三资”融合工作，根据难易程度，成熟一个，融合一个。二是全面清理村级财务。可引入第三方“三资”评估机制，摸清家底，建立统一账户，达到账账、账款、账物、账表、账据五相符。清理结束后，将原账户上的钱款转移到新村账户。如转移钱款确有困难的，原村级财务账户中的钱款可用于解决原村中的遗留问题。三是实行集体资产量化改制。要使各村真正融合一起，实行集体资产量化改制是前提，将经济元素从村社合一的体制中剥离出来，以利于要素流动。要实行“政经分离，户产分离、资地分离”，逐步实现新村对资产、资源和资金的统一管理、统一经营和统一使用。完善村级“三资”管理体制，进一步加强村级集体“三资”信息化网上监管平台管理。对于社区之下的股份经济合作组织，在条件成熟时，也要逐步实现融合。通过“三资”完全融合，为乡村振兴清除障碍。

（四）瞄准需求，强化公共服务产品供给。一是完善公共产品供给机制，建设服务平台。要借建设城市大脑的有利时机，建立项目齐全、功能完善的村社公共服务平台，让政府的公共服务延伸下沉。要建立由村社内部需求决定公共物品投资的机制，政府部门应将公共物品的选择权交给村居，更好地提供精准化、精细化服务。强化市场机制、社会力量的积极作用，实现公共产品投资主体多元化，政府在政策上明确对公共产品私人供给的支持。建立项目齐全、功能完善的村社公共服务平台，在每个村社设立网上服务站点，逐步形成完善的乡村便民服务体系，让政府的公共服务延伸下沉。要建立社区经费保障制度，加快解决社区办公用房。因地制宜整合现有办公资源、文化礼堂、体育健身场所等基础设施，统筹考虑完善红白喜事用房、农用具集中放置点、电瓶车集中充电点、养老综合体等配套设施布点，满足群众普适性和个性化需求。二是搭建增进群众融合的文体生活平台。村社要结合传统节日、特色节庆等，因地制宜开展乡村文化体育活动。鼓励因地制宜设置村史馆、非物质文化遗产保留等特色文化展示设施，帮助居民留住乡情乡愁。要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，强化道德教化，引导群众向上向善，弘扬孝道、重义守信、尊老爱幼、扶残助残、和谐敦睦。要持续推进移风易俗，喜事新办、丧事简办。要广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆、好邻居评选，深入宣传道德模范，以道德扬正气。三是大力培育和发展社会组织。条件许可时，建立社会组织发展专项基金，健全扶持政策，优化社会组织发展环境，提高社会组织发展能力，大力培育服务性、公益性、互助性的草根社会组织，全面实施系统化、专业化、项目化培训。深化城乡社区、社会组织、社会工作“三社联动”，健全政府向社会组织购买服务制度，提升社会组织承接公共服务能力和参与基层治理能力。要集聚多元主体，加大面向村社群众的福利服务力度，提高群众共建共享美好家园的参与度和自觉性。

（五）着眼长远，推进新村可持续性发展。一是合理调整新村规划。要引导新村班子从村民的角度来思考问题，以促进新村融合为导向，以中心村建设为重点，按照区域情况和人口集聚的要求，科学编制村庄经济社会发展规划，让新村村民实实在在地感受到并村后的积极变化。督促有关部门，加快新村规划的制定，出台差别化的激励补助政策。二是培育有竞争力的市场主体。要抓住全国农村一二三产业融合发展先导区建设的契机，打破城乡二元结构，推动人才、土地、资金等要素在城乡之间双向流动。培育多种形式的新型农业经营主体，尤其要扶持壮大村级经济合作组织，发挥其在共同利益关联下的凝聚群众的作用。要拓宽农民收入渠道，使农民有土地入股分红收入、农房出租收入、资本经营收入和农业经营收入等。三是积极发挥新乡贤作用。作为道德层面的荣誉称号，新乡贤核心在于德，但致富带富能力是新乡贤必备的素质，有关部门和乡镇街道要充分尊重他们，让这个群体成为乡村振兴的外脑和指路人。