市政协专题调研组
应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，加强应急管理工作，是全面履行政府职能的内在要求和重要举措，是推进县域治理体系和治理能力现代化的必然要求。根据市政协2020年工作安排，5-7月，市政协组成专题调研组，由鲍潇舲副主席牵头，就推进我市应急管理体系建设进行深入调研。调研组通过听取汇报、座谈讨论、上门走访、个别约谈等方式，详细了解我市应急管理体系建设存在的主要问题，认真探讨工作对策。现将调研情况报告如下：
一、我市应急管理体系建设基本情况
我市2019年1月成立了专门应急管理工作机构，并逐步完善应急体系建设。一是应急救援体系逐步建立。我市已组建市级综合应急救援队伍3支、乡（镇街、功能区）级队伍27支、村级队伍472支，专业应急救援队伍19支，社会应急救援队伍6支，各类救援人员约1万人，初步形成了以消防救援队伍为主力军、武警等驻乐部队为突击队、部门专业救援力量为辅助、乡镇综合救援队伍为基础、社会救援队伍为补充的应急救援力量格局。二是应急预案体系逐步形成。制定了市级总体预案1个，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大领域专项预案36个，部门各类配套预案43个，乡镇街道级各类基层预案501个，此外，各有关单位、企业、学校结合实际也制定了相关应急预案，形成了多层次、覆盖广的应急预案体系。三是应急物资储备逐步完善。加强了应急储备仓库建设，正在提升改造3900平方米的专业应急救灾物资仓库。同时，完善了市级应急物资的储备，现储备86784件（套）应急物资，以备应急之需。
二、存在的问题及原因分析
（一）指挥体系不完善，应急机制未理顺
1．应急局指挥职能未发挥。根据2019年机构改革“三定”方案确定，市应急管理局为正科级单位，划入了8个部门的13项职责，从市府办、民政局、水利局等单位转隶了8人。在实际工作运行中，人员整合停留在“物理相加”，工作方式处于“合署办公”状态。如，应急管理局承接的应急管理、防汛抗旱、救灾减灾、森林防火等职能，其工作人员以转隶人员为主，原安监人员未统筹使用，上述职能在日常工作中支撑力量不足。同时，应急管理局在职能级别上与其他应急部门为同级“兄弟关系”，无法以指挥者身份协调处置相关事务，如，防台工作仍需依靠市级层面的指挥中心来统筹协调，应急局的角色功能仅限于收集、整理受灾信息，协调指挥的作用未发挥。
2．部门履职存在推诿。在调研中发现，对各部门涉及的一些应急职责职能边界之处，各部门在认识上有分歧、在履行职责中相互推诿，使一些应急管理工作出现脱节。如，关于地震灾害应急救援职责，机构改革后应急管理局的职责明确为“组织协调应急救援，指导协调地震防治”，地震监测等前端性工作由科技局负责，但两个部门对此各持己见，导致地震监测预报、安全性评价以及宣传教育陷入管理空白。更甚者，某次省里视频会议，两个部门相互推诿，都不愿参会。又如，森林防火服务中心已划入自然资源和规划局，但目前森林火灾的接警电话却在应急管理局，两者对早期火情的处置职责仍存争议，影响了森林火灾“防”“救”的有效衔接。
3．部门联动不顺畅。我市应急工作各职能部门之间的联勤联动机制未建立，在应急事件处置中，仍各自为政，单兵作战，影响了救援工作的效率。如，2018年某电镀厂着火，灭火时需要电力部门配合尽快切断电源，但现场火情处置进行一个多小时后电力部门才赶到；2018年底的我市高速公路危化品运输车辆交通事故，消防部门排除危险后相关应急专家才到场；今年的“黑格比”台风，智仁乡干部自行联系了交运集团调配转移车辆，据工作人员反映，应急处置中缺乏日常协调机制，往往凭的是个人“面子”。此外，消防救援和森林消防两支队伍仍以系统管理为主，在业务上保持相对的独立性，应急管理局的救援合力还未形成。
4．镇街应急组织机构形同虚设。虽然乡镇（街道）的综合信息指挥室增挂了应急管理办公室的牌子，但有名无实，没有切实发挥统筹协调作用，应急管理的职能依旧分散到乡镇（街道）多个部门，如，安全生产仍由安监所承担，自然灾害、森林防火仍由农办牵头，社会公共事件仍由综治办负责，卫生事件仍由社会事务办承担。又如，核灾工作，市民政局已将该项业务划出，某些乡镇（街道）社会事务办认为无需再承担此项工作，使应急管理局的核灾统计工作对接困难。此外，一些乡镇班子领导不愿意负责应急事务，应急工作成了烫手的山芋，分管领导“五花八门”，有些乡镇由副书记牵头负责，有些乡镇则由某项工作的分管副镇长牵头，造成了应急工作上下不贯通，基层应急组织指挥混乱。
（二）信息收集研判机制不健全，应急宣传不到位
1．数据共享平台未建立。据大数据中心统计，目前有95%的部门未归集业务数据，部门之间依然存在信息壁垒现象，统一的信息共享查询平台还没有建立，一些公共数据难以共用，不能有效利用大数据和信息化手段提高应急事件处置的精确性和便利性。如，应急管理局减灾救灾科使用的国家自然灾害报灾系统平台，与防汛办使用的防汛防旱工作系统不兼容；而防火、防汛抗旱、地质灾害应急涉及的监测体系也尚未实现信息联通和资源共享。此外，我市的智慧应急推进缓慢。据悉，我市从2019年9月启动“智慧应急一张图”综合指挥与协同管理云平台（一期）建设项目，目前刚完成了立项，基础数据采集还未完成，与我市“城市大脑”的总规划无法衔接，项目处于“纸上谈兵”的状态。
2．基层信息报送疲于应对。在应急处置工作中各条线交叉重复报表多的现象较突出，往往同个事件需要重复报不同部门不同数据，基层干部在抢时间处置应急事务的同时还要疲于应付各种报表，分散了基层干部的有限精力。如，地质灾害高风险区报表，除了报应急管理局，还需再报送自然资源和规划局。同时，一些报表常常临时层层“派单”，基层干部为此手忙脚乱。如，“利奇马”台风受灾情况统计，省里要求9点前上报数据，温州市要求7点前上报数据，层层提前，到了乡镇（街道）就不得不凌晨3、4点开始统计数据了。而台风造成某些乡镇停电，工作人员只好在办公室“闭门造车”完成数据填报。
3．社会宣传覆盖不到位。我市应急信息发布主要方式是短信、电视和微信公众号等，但是一些山区及老年群众不会使用手机查阅信息，更没有关注电视新闻的习惯，其防御意识普遍不强，往往存在侥幸心理，增大了应急工作难度。如，龙西乡留守老人较多，大多数没有智能手机，不能及时接收到灾情信息和防御知识，每次防台基层干部上门转移人员时，群众配合度不高，增加了乡镇工作量。此外，我市应急信息官媒发布渠道单一，没有及时公开相关信息，使一些突发事件由自媒体抢先曝出后影响了官媒的公信力。如，疫情防控初期，我市官媒没有及时公布新冠病毒感染者的人数和途径等信息，群众大都通过“朋友圈”获悉，谣言四起，不利于防控工作的开展。
（三）队伍建设不足，应战能力待提高
1．专业力量配备不强。一是专业人员流动性大。以消防队伍为例，由于改制后合同制消防员工资水平相对较低，且缺乏必要的晋升渠道，导致人员身份认同度不高、流动性大，制约了专职消防队伍的发展。如，2020年6月，我市消防救援大队通过面向社会集中招录13名，15天就有8人离职。二是专业人员占比偏低。如，疾控中心现有编制中学历为公共卫生专业的人员占比不到一半。三是专家名录不完善。据了解，我市应急专家库成员有21人，主要涉及医疗救援、防涝防汛等领域，而建筑安全、社会心理等方面还未建立专家名录，影响了应急事件处置的专业水平。
2．基层队伍不专业。一是森防队伍业务能力弱。当前我市森林消防队员由当地村民组成，平时务农，缺乏系统的学习和训练，突发火情时临时召集赶往火场扑火，现场处置能力差，实战经验少。二是基层卫生院专业人员不足。我市共有31家卫生院（社区卫生服务中心），在职（含编外）职工1876人，专职从事公共卫生的为335人，其中公共卫生或预防医学专业毕业的仅14人，远不能满足现阶段基层公共卫生事业的发展。三是社区、村居消控室人员配备不到位。根据相关要求，消控室需设立24小时持证人员上岗值班，每班至少2人，而我市一些企业将消控室值班作为普通值班室安排，消防安全管理职责没有履行到位。如，乐成街道在某次检查中发现清远路人本超市消控室值班操作人员不会操作消控设备，值班记录和巡查记录不规范，为了应付检查而后补成。
3．社会力量保障不足。我市的6支民间救援队多由本地户外爱好者组成，已成为公共突发事件应急救援的重要力量和有效补充，但是场地、资金、装备等无法保障，发展受到制约。如，龙之野救援服务中心开展山地救援时还停留在人上人下、铁锤铁锹的初级阶段，缺乏智能无人机等较为先进的特种装备；山岳应急救援中心仅租用了一个10平方米左右的办公室作为联络使用，每次全员活动不得不借用队员家庭住所。
（四）基础保障不到位，应急处置存短板
1．物资储备调度不足。目前我市物资储备职责分散于各个部门、乡镇（街道）和重点企业，缺少应急物资储备统一规划和分类，对各类物资的需求等级缺乏分析界定，造成有些储备存在交叉，有些急需的没有储备。如，防疫时用的帐篷是应急管理部门从民政救灾库划转的，与公共卫生防疫的要求并不符合，达不到人员隔离的效果；防疫需要的防护服、口罩、消毒液等日常储备不足，使防控初期时上述物资短缺。
2．应急设施建设投入不够。目前，我市应急储备以物资为主，而抢险救援设施和防灾基础设施建设还不足。一是专业救援设备不足。如，我市云梯消防车仅2辆，最大举高53米的1辆，只能开展15层以下高楼的应急救援工作，一旦15层以上高层建筑失火，扑救难度大。二是基础设施建设推进较缓慢。如，我市25个乡镇（街道）仅6个完成了“引水上山”工程建设，大部分乡镇面临无“近水”解燃眉之急，影响了森林灭火的效率。三是大型救灾设备底数不清。我市社会层面上的挖掘机、吊机等大型救灾设备底数不清，应急调用机制未建立，设备急需时无从调用。
3．基层应急预案可操作性不强。基层应急预案大多只是简单的套用上级或历年预案，部分乡镇（街道）预案重点不明，应变性不强，未能做到根据实际情况主动研判、主动处置，导致遇到突发重大事件时措手不及。如，遭遇“利奇马”台风时，大荆镇对灾情后勤保障、灾中救援、灾后重建等方面都预估不足，特别是灾情严重时，大荆镇全面受淹，停水停电、通讯中断，镇政府无法接收到危险区人员信息，无法有效指挥各村开展抢险救援工作，大荆镇卫生院10余人在平房房顶过了一夜、蔗湖村驻村干部抱电线杆避险等情况，都因通讯中断没有及时得到救援。同时，市北部指挥中心的指挥功能受限，在紧急调度水库人员转移车辆时任务对接出现空档，影响了救援工作的开展。
三、几点建议
（一）健全应急指挥体系，凝聚应急管理合力
构建统一领导、权责匹配、权威高效的指挥机构负责我市应急工作的重大决策、总体部署等。应急管理局作为日常机构，负责具体工作，统一管理信息，传达指令，发挥枢纽作用，协调较大应急事件先期处置应急联动工作。与电信、移动、联通三大运营商签订应急通信平战协议，构建适应各类灾害处置的现场应急通信保障体系。筹建应急救援综合调度指挥中心，贯通市、部门、乡镇三级，实现远程、可视、扁平、精准化调度指挥。明确职能部门负责地质灾害、森林防火、防汛抗旱、地震等防治的前端性工作的界限，做好机构改革“后半篇文章”，进一步细化实化各部门“三定”规定职责。建立常态化沟通协调机制，定时召开应急工作部门联席会议，对未来可能出现的问题作充分的预测，并对衔接过程中出现的问题及时沟通解决。落实乡镇（街道）应急管理职责，各乡镇（街道）应急管理办公室根据实际情况配备人员，履行相关综合协调职责。同时，统一落实市文件关于乡镇（街道）应急管理工作由副书记牵头负责的要求，确保上下联动、衔接顺畅。
（二）推进应急管理数字化，提升应急管理科学化水平
开发应急地理信息可视化展示系统，建立有关部门共同参与、各负其责的数据交换、维护、更新长效工作机制，对基础地理信息和专业部门的风险隐患、防护目标、队伍、物资等数据进行空间化整合，完善应急信息资源“一张图”。实行基层应急平台终端信息采集，实现突发事件视频、图像、灾情等信息的快速报送，优化基层信息报送。依托广播电视、短信微信等平台发布预警信息，并充分利用农村广播，实现农村应急广播全覆盖。加强官方新媒体应用，及时回应社会关切，客观报道事态进展动态，确保应急事件发生时信息对称。同时，加大社交媒体、自媒体的舆论引导，防止歪曲事实的信息广泛传播，最大限度地避免负面影响。
（三）加强应急救援队伍建设，提升应急管理效能
依托民兵预备役人员、基层警务人员、森林消防员等组建综合性应急救援队伍，实行统筹训练、统一调度。消防培训基地实行共享，加强对基层救援队伍和社会救援队伍的实战演练，特别是开展冲锋舟、橡皮艇、绳索救援等救生项目的演练，有效提升抗洪抢险和山地救援的战斗力。按周边经济发达县市区合同制消防员待遇保障我市合同制消防员，建立聘用合同制人员工资增长机制，提高一线应急人员待遇。有关单位负责推荐本行业（领域）有较强影响力的应急管理专家人选，同时，广泛征集基层专家，可在主流媒体上发布征集通知，受理申报，择优选取适合的应急管理专家，完善应急管理专家库。制定出台支持引导社会救援力量参与救援的相关规定，把社会力量参与应急救援纳入社会购买服务名录，可借鉴瑞安市政府2017年发布的《瑞安市支持引导社会力量参与防灾救灾工作管理暂行办法》，针对民间应急救援队亟需的经费和意外保障等方面予以适当补助。
（四）开展应急物资储备管理，提高应急处置能力
明确相关部门需要储备的应急物资，建立应急物资分类管理制度，根据年度形势分析，由应急局会同相关职能部门及时调整物资储备品种和数量，提高物资储备的时效性。建议对应急物资进行编码，实行应急物资储备信息化和标准化管理。整合各部门、各单位现有的应急救援设备设施，制定应急救援装备规划，及时补充欠缺的设备设施，特别是充实专业救援设备设施配置，达到应急救援的需要，如，按我市高层消防需求增加云梯消防车，根据防汛应对需求对各重点乡镇、社区配置卫星电话、发电机等。优化应急储备模式，将实物储备与生产能力储备，政府储备与商业、企业以及社会储备等有机结合，如，通过与超市等企业签订协议的方式，每年拨付一定的管理经费，要求企业重点储备社会大规模生产、不宜长期保存的重要生活必需品，对挖掘机、推土机、装载机、自卸车等社会机械力量进行登记，建立设备目录，按需调配。尽快组织启动基层各类应急预案修订以及救援预算修订工作，根据实际情况，提高标准，分级制定预案，侧重明确应急事件的预警信息传播、组织先期处置和自救互救、信息收集报告、人员临时安置等内容。同时，依据《浙江省突发事件应急预案管理实施办法》“六个一”工作体系，编制应急预案操作手册，形成立体化预案体系。