市政协专题调研组

我市于2014年底启动了国家历史文化名城的创建工作。为进一步推动这项工作的开展，从3月下旬开始，由市政协副主席万昌春牵头组成专题调研组，就我市历史文化名城创建工作情况开展了为期2个月的调研。调研组通过听取汇报、召开座谈会和学习考察等方式，了解讨论相关情况。现报告如下：

一、历史文化名城的相关概念

根据《中华人民共和国文物保护法》，历史文化名城是指“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市”。国务院2008年颁布施行的《历史文化名城名镇名村保护条例》规定，申报历史文化名城必须具备以下4个条件：（1）保存文物特别丰富；（2）历史建筑集中成片；（3）保留着传统格局和历史风貌；（4）历史上曾经作为政治、经济、文化、交通中心或者军事要地，或者发生过重要历史事件，或者其传统产业、历史上建设的重大工程对本地区的发展产生过重要影响，或者能够集中反映本地区建筑的文化特色、民族特色。同时明确规定，在所申报的历史文化名城保护范围内应当有2个以上的历史文化街区。评定浙江省级历史文化名城的标准与国家评定标准相同。目前已获批的国家级历史文化名城主要分为古都型、传统建筑风貌型、风景名胜游览城市、特殊职能城市、近代史迹型、有浓郁地方特色及民族文化型和一般史迹型。

二、我市创建历史文化名城的基础条件分析

（一）历史遗存门类众多、特色鲜明

我市现有南閤牌坊、高友玑墓、东塔、真如寺石塔等4处全国重点文物保护单位，7处省级文物保护单位，82处乐清市级文物保护单位，57处乐清市级文保点，200处历史建筑。中国历史文化名村1个，省级历史文化名村3个。有馆藏文物4184 余件，其中二级文物15 件、三级文物133件。我市非物质文化遗产资源也极具丰富，乐清细纹刻纸、乐清黄杨木雕、乐清龙档、乐清蓝夹缬和乐清首饰龙等5个项目已列入国家级非物质文化遗产保护名录，其中乐清细纹刻纸更是列入“人类口头和非物质遗产代表作名录”。乐清金漆圆木制作技艺等17个项目列入浙江省级非物质文化遗产保护名录。我市还获得“中国民间文化艺术之乡”、“中国民间工艺美术之都”等称号。

（二）历史街区规模较大、格局较好

乐清建城于东晋宁康二年，距今已有1600余年历史。2006年，乐清市被联合国地名专家组中国分部授予“中国地名文化遗产千年古县”称号。乐清老城背山面海，北屏凤凰山，西靠西象山，东依东塔山，南濒乐清湾，城内有金银溪环绕，是浙南沿海地区古代城市山水环境的典型代表。明清时期至民国末年，县城的东、西、南、北四条街道为主街道，其交接处的十字街头，俗称“市头”，为县城闹市中心，老城至今仍基本保留着传统城市格局。其中，已有一千多年历史的北大街，晚清至改革开放初期是乐清最繁荣的商业大街，至今仍保留着不同时期的商贸印迹。街道长约500米，两边巷路以北大街为轴线呈“非”字形分布，东西两侧连接开元巷、太平巷、千秋巷、广善巷、崇祯巷、拦诗巷等13条巷。街区面积达到20.7公顷，符合历史文化名城申报要求。

（三）抗倭历史意义重大、价值独特

乐清地处东南沿海，自建县以来，为抵御外来侵略特别是倭寇侵扰，主要做了建城墙和造卫所两件大事。洪武八年（1375）磐石设卫，卫有左、右、前、后、中五千户所。洪武二十年再置蒲岐千户所。正统七年（1442年），移磐石卫千户所于县城之东白沙，称后所。明王朝数百年来，乐清始终是浙江沿海抗倭的军事重镇之一。明嘉靖年间，戚继光三次到乐清抗击倭寇，两次大获全胜。“处州十县九无城，乐清一县九条城”。乐清的城堡大多数建于明代抗倭时期，其中不少城堡是由民间自筹资金修建，并多次击退倭寇的侵扰。虽然历经沧桑，乐清至今仍留有蒲岐古城门、瑶岙寿宁堡等抗倭遗迹，特别是属于军事和通讯性的烽堠设施，在国内已不多见。这些遗迹既是古代城防体系的历史见证，也展示了乐清先民热爱家园不畏外侮的可贵精神。

（四）名胜古迹数量众多、久负盛名

乐清还是一座具有浓郁山海风情的旅游城市，个性鲜明，自古便是游览胜地，近年被相继评为“中国优秀旅游城市”、“浙江省旅游经济强市”。城区北翼有“世界地质公园”、“国家首批重点风景名胜区”和“国家首批5A级旅游景区”的雁荡山。历代文人墨客纷至沓来，谢灵运、沈括、张大千、郭沫若等都留下了诗篇和墨迹，形成自然景观和人文景观的美妙结合。明代旅行家徐霞客曾经三游雁荡山，在《徐霞客游记》中写下两篇日记。白石街道境内有国家级风景名胜区、4A级旅游景区、道教胜地的中雁荡山，文人雅士在此留下了众多诗文佳作。乐成街道境内有温州市级风景名胜区的灵山景区，景区内的黄坦洞古村落在2007年成为首批15个中国景观村落之一。

（五）红色文化内涵丰富、影响较大

乐清是中国进行红色革命较早的区域之一，红色革命历史资源丰富精彩。1926年冬，中共乐清支部成立，是温州独立支部所属各县最先成立的地方党组织。土地革命战争时期，乐清恢复和发展了党的组织，成立了中共乐清区委，同时成为中国工农红军第十三军的重要活动地区。抗日战争爆发后，乐清重建党组织，成立了中共乐清县委，成为浙南地区武装抗日的中坚力量。在解放战争时期，中共乐清中心县委和中共括苍中心县委先后成立，不断建立巩固革命根据地，广泛开展人民游击战争，胜利解放了乐清及括苍地区诸县城，为括苍和浙南人民的解放事业做出了重大贡献。乐清有47处革命遗址，每一处遗址都承载着一段沉甸甸的历史，其中雁荡山革命烈士陵园为浙江省级爱国主义教育基地、永乐人民抗日自卫游击总队纪念馆为浙江省级国防教育基地和党史教育基地。

（六）人文方面名人辈出、底蕴深厚

乐清素有“东南小邹鲁”美誉。从南宋始，共出文科状元1人，文科榜眼1人，进士196人，武科进士8人。有南宋状元、名臣王十朋，著名诗人翁卷，抗击元军而牺牲的武科状元侯畐，毅然携家奔赴国难的吏部尚书刘黻，元文学家李孝光，明尚书章纶、高友玑，火器发明家赵士祯，现代名人、为国共两党第二次合作“奔走不辞劳，七载辛勤如一日”的张冲，当代国学大师南怀瑾等众多知名人士。这些名人及其文化留存为申报历史名城提供了文化精髓。

三、我市创建历史文化名城的不利因素

（一）现有规划与名城保护不适应

虽然近年我市先后编制了《乐成旧城控制性详细规划（修编）》、《乐清老城保护整治规划》、《乐清北大街历史文化街区保护与整治规划》等，但比对《国家历史文化名城保护评估标准》，这些规划不能等同于历史文化名城的保护规划。历史文化名城保护更注意对历史街区整体环境和原生态的保护，要求遗迹修缮做到“修旧如故”、“延年益寿”，尽量保持历史的真实性，不能损坏原有的历史风貌。此外，在《国家历史文化名城保护评估标准》中，对保护规划是否已经批准或已经编制但尚未批准、是否已按照保护规划组织实施等都有不同的评定分值。由于历史文化名城保护规划体系的编制、批准、实施需要较长时间，因此必须紧抓各阶段的时间节点，一旦滞后将影响整体创建进度。

（二）历史文化街区和文保单位数量不足

一是街区数量不足。北大街历史文化街区虽然巷路众多、面积很大，相当或超过其他城市2个街区，但是名城评审时要求建成区内必须有2个街区。而我市勉强符合条件的通井街已纳入旧城改造计划，条件较好的大荆镇老街又在建成区之外，不符合要求。二是文保单位数量不足。对照《国家历史文化名城保护评估标准》，我市要争取在文保单位数量等项目上面加分，按该项最高40分值计算，建成区内各级文保单位总计需要45处。但乐成、城南、盐盘、城东等街道全部区域内总共只有7处文保单位。而且根据市政府办公室相关文件，目前我市建成区范围仅涵盖乐成街道、城东街道、城南街道部分区域。三是历史建筑晋级困难。在文保单位数量不足的情况下，只能设法将保护级别较低的文保点、历史建筑进行晋级。而我市历史建筑产权私有比例达到90%，在晋级为文保单位时由于触及到群众切身利益，工作阻力极大。因为一旦晋级将受到法律保护，无法改造或拆建。如北大街街区内极具历史价值的洪宅、周宅等历史建筑，被省专家视为可直接晋级为省级文保单位，但两处涉及业主多达几十户，诉求多且复杂。最好的解决办法就是通过异地土地置换后由政府进行收购，但是我市没有相关政策，导致这两处建筑无法晋级和腾空修缮。

（三）不可移动文物保护力度不够

众多的不可移动文物（包括文保单位、文保点、历史建筑、“三普”文物登录点），特别是传统木结构建筑，难以用馆藏文物保存的方式予以保护，随着时间的推移以及受我市潮湿多雨气候等因素影响，出现了木材老化或虫蛀而造成建造结构毁坏等物质性老化现象，如果不抢时间进行有效修缮、保护，就会面临消失。如位于中和巷的文保点徐可楼，在空置多年后，楼梯、地板朽烂现象随处可见。我市在2015年之前每年能安排用于文保单位的保护经费只有30-50万元，而且没有安排针对历史建筑的保护经费。该笔保护经费在扣除“四有”工作（文保单位有文物保护标志牌、有保护范围和建设控制地带、有记录档案、有管理机构或管理人员）、消防安全等其他支出后，真正能用于维修的只有15-20万元。同时，一些人为因素也使文物加速损坏。如洪宅目前居住着20户外地人，另有部分场所被分割出租用于商业经营。此外，近年我市柱础石、石凳、石桌等建筑构件失窃案件有所增加。构件失窃也是对古建筑完整性的一个破坏，导致遗存文化肌理失真严重。

（四）保护和发展之间难平衡

一是名城保护和城市发展之争。由于我市土地资源等要素十分有限，而城市建设、旧城改造步伐又不断加快，致使很多文物、历史遗迹受到一定程度的破坏，一些有建筑群体特征及有价值的历史建筑也在逐渐消失。如城南街道南岸村的留有大跃进、人民公社痕迹的河西双退屋等3处历史建筑处于即将开工的六环路建设工程地带，面临拆除窘境。二是名城保护和群众需求之争。由于现代功能对建筑空间的要求，使得传统的建筑形式难以适应当前人们的生活习惯，出现功能性矛盾。加上农村“一户一宅”土地政策，即农民要批新宅基地造房，必须拆除旧房，因此很多群众把保护看成包袱，致使一些古建筑古民居被乱搭乱建或被拆毁。

（五）资金要素制约突出

历史文化名城保护和建设是一项长期的工程，需要持续的巨额资金投入。以创建省级历史文化名城的平阳县为例，截至2013年，启动47个项目，总投资已达到2.1亿元，其中历史街区改造总面积21.5公顷。2011年开始创建国家历史文化名城的海宁市，明确提出每年从商服、商品住宅用地土地出让收入（实际入库数）中安排1%的资金专项用于文化遗产保护工作。目前，海宁市已投入2500万元，对25处文保建筑进行了保护维修。而对比我市，截至2015年5月份，前期启动资金只到位40万元，且在文化大市建设经费中列支。此外，由于我市不可移动文物产权关系复杂等因素影响，一些投资主体也不愿意参与开发和保护工作，无法形成社会多元参与的投融资体制，导致政府财政压力增大。

四、几点建议

（一）形成完善的保护规划体系

历史文化名城关键在“保护”，必须强化规划的统筹保障功能。要针对名城保护体系的三个层次（文保单位、历史文化保护区和历史文化名城），制定历史文化名城保护总体规划、保护建筑和历史文化街区紫线规划、历史街区保护与整治修建性详规、单体建筑保护规划等不同层次、不同对象的规划，形成完善的保护规划体系。在保护规划批准公示后，要作为我市名城保护和管理的依据，并纳入城市建设总体规划和乐清经济社会发展规划中统筹实施。同时，还要保证规划的严肃性、权威性和稳定性。如文化部门要对规划实施情况进行跟踪监督，对有可能涉及文物保护的建设工程进行前置审核。对不按照规划进行建设以及损毁文化遗产等行为，执法部门要进行严厉处罚。

（二）抓紧抓实北大街街区整修工作

北大街街区作为老城代表性街区，是创建活动重点，应该尽快启动街区整修工作。建议按照“政企分开”原则，推进城建体制改革，成立国有独资的名城建设投资公司，具体负责北大街街区的保护开发工作，并建立合理的投资回报机制。在街区整修中，要注重保护传统民居组团，按照传统风貌整修沿街建筑立面和沿街危旧建筑，恢复古街巷路面，并利用沿街店面恢复一些传统工艺、传统行业，或打造黄杨木雕、细纹刻纸、蓝夹缬等非物质文化遗产展示平台，努力形成整体风貌协调、地域特色彰显的街区文化。此外，要根据我市财力状况，按照“先急后缓”原则，分梯次启动文物保护工程，落实专项启动资金，对街区内损毁严重的洪宅、徐可楼、周宅、警报机楼、人民银行乐清支行旧址、国民党乐清县党部等进行抢救性修缮保护，保证文物本体安全。

（三）着力破解创建瓶颈问题

一是适时扩大建成区范围。根据名城创建特点，利用“六城”创建时间差，适时扩大建成区范围。这样既增加建成区内文保单位、历史建筑数量，又可以将中雁荡、灵山景区等纳入名城创建范围，提高名城考评分值。二是出台相关保护政策。按照“应保尽保、能保则保”方针，尽量保持城区通井街的原貌，保存老城特色，并进行适当修缮，解决街区创建数量不足问题。尽快开展文保点、历史建筑的晋级工作，并将一批优秀建筑纳入保护范围，增加建成区文保单位的数量。对历史价值较高而就地保护有难度的历史建筑，进行易地安置保护，如将面临拆迁的南岸河西双退屋搬迁至清和公园。对全市93处文保单位加强监控、消防设施配置，以遏制文物构件偷盗、人为破坏等现象。三是出台土地置换政策。针对历史建筑产权复杂等历史遗留问题，尽快出台土地置换政策，明确置换的条件设置、标准、产权划归措施，并安排置换用地指标，解决晋级难题。四是多措并举破解资金难题。参照其他地区经验，加大财政投入，从每年土地出让金中抽取一定比例，设立名城创建专项资金。探索出台古民居古建筑修缮补助政策，明确补助标准，鼓励个人投入私有产权古建筑的修缮之中，缓解政府资金压力。鼓励单位和个人自愿认养保护不可移动文物，接受其捐赠，扩大文物保护资金来源。

（四）切实加大组织保障力度

一是加强组织保障。创建国家历史文化名城是一项艰巨复杂的系统工程，市创建领导小组要加大对创建工作的组织协调力度，重点协调解决街区整修、不可移动文物修缮、历史建筑晋级等难题，并对创建任务的实施进行全过程、全方位的监督。住建和文化等部门、镇街要按照职能分工，分别实施历史文化名城保护和文化遗产保护的各项工作。二是成立专家委员会。鉴于历史文化保护工作涉及面广、建筑艺术专业性强等特点，建议成立由建筑、文化、文物、文史等各方面专家组成的历史文化名城保护专家委员会，积极献智各类文化遗产保护和历史街区整修工作，推进科学决策。三是加强文保队伍建设。引进文物保护、博物馆专业等急需人才，建立起高素质的文物保护管理专业队伍。同时，完善业余文保员机制，建立健全市级、镇街、村居三级保护网络，提升文保员的业务能力，切实履行文物保护职责。