市政协专题调研组
乐清湾美丽富饶、资源丰富，是浙江沿海四县市的“聚宝盆”。加强乐清湾污染治理，恢复海洋生态环境，是乐清湾水环境保护的当务之急，也是配合“五水共治”的一项重要工作。4月上旬，由市政协副主席徐扬牵头，组成专题调研组，就乐清湾水环境保护情况开展调查研究。调研组通过实地察看、走访相关单位、召开座谈会、外出考察等方式，了解相关情况，讨论对策建议。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
乐清湾系浙江省四大海湾之一，南北长47公里，东西宽15公里，海域面积469平方公里，陆岸线长220多公里。湾内水产、滩涂、潮汐能、港湾航道和旅游资源十分丰富，是浙江省的一个天然良港。但乐清湾的生态环境较为脆弱，近年来因人类活动导致的污染和破坏问题十分突出。2013年6月10日央视《经济半小时》的一则新闻把乐清湾推上了舆论与媒体的关注热点，引发了 “乐清湾的污染从何而来”等疑问和讨论。
2013年，市人民政府印发了《关于印发乐清湾海洋环境综合整治工作方案的通知》（乐政函〔2013〕64号）和《关于印发乐清湾区域污染综合整治实施方案的通知》（乐政函〔2013〕107号）两个文件，重点通过工业污染整治、生活污染治理、农业农村污染整治、海洋污染整治、生态保护与修复和加强环境执法监管六方面开展乐清湾区域污染综合整治工作，计划总投资67.2亿元。相关重点工作如电镀和造纸行业整治、环保产业园建设、入海河流水质监测能力建设、海洋生态保护和修复工程等都在有序开展中。市委、市政府专门成立乐清湾污染整治工作协调领导小组协调该项工作。为了切实落实各项工作的开展，领导小组建立乐清湾区域污染整治任务“一月一上报、一月一通报”制度，由领导小组及时跟踪、督查各项工作开展情况，确保各项任务如期推进。
二、我市近岸海域水环境现状评价
2013年，我市委托国家海洋局温州海洋环境监测中心站分别于5月、8月、11月开展了全市近岸海域环境质量、重点海水养殖区、西门岛海洋特别保护区、重点入海排污口等监测和重大涉海海洋工程的海洋环境影响监测。监测结果表明：
全市近岸海域5月、11月为全部劣四类水质；8月为三类、四类和劣四类水质，海水中主要污染物为无机氮、活性磷酸盐、粪大肠菌群和油类。沿岸大部分测站的无机氮和活性磷酸盐超出四类海水水质标准，粪大肠菌群超出三类海水水质标准，部分测站的油类超出二类海水水质标准。水体重度富营养化，除营养盐外，粪大肠菌群在5月航次污染较严重，局部海域还受到COD（化学需氧量）、油类的轻度污染。沿岸海涂沉积物中铜普遍超出一类沉积物质量标准，在局部海域中铬、滴滴涕超出一类符合二类沉积物质量标准，其它监测指标符合一类沉积物质量标准。乐清湾共鉴定出浮游生物、底栖生物123种，浮游生物多样性处于中等水平，底栖生物多样性较差。
三、存在的问题和原因分析
（一）污染整治工作不到位
1．工业污染整治方面。直接或间接的工业废水排放进入乐清湾是构成乐清湾重金属、石油类污染的重要原因。以我市的产业结构而言，主要排放重金属污染物的行业有电镀、印制线路板、酸洗、磷化、合金等；主要石油类排放行业有电镀、酸洗、钻头、模具加工等。大部分污染物以直接或间接方式排入内河，一部分自然降解，一部分特别是耐降解有机物和重金属最终进入乐清湾近岸海域。虽然政府及相关部门在电镀、造纸、化工等重污染行业开展了较大力度的整治提升工作，但情况仍不容乐观，超标排放现象普遍存在。根据2013年乐清污水处理厂排污口邻近海域沉积物监测结果，其中铜、铬、锌分别有60%、20%和20%的测站超出第一类海洋沉积物质量标准。
2．生活污染治理方面。一是生活污水处理率低。近年来，随着人们生活水平的改善，乐清湾沿岸的乐清、温岭、玉环的生活污水在陆源污染中所占的比例越来越大。以乐清为例，根据人口、用水及排污系数，估算全市日排放生活污水25万吨以上，目前全市居民生活污水经处理厂集中处理不足5万吨，处理率不到20%，离2015年底处理率达到85%以上的目标存在很大差距。二是污水管网建设进展缓慢。污水管网建设虽已开展，但存在进度慢、管网入户不到位等问题。大量生活污水未经管网收集和后期处理直接排入河道等环境之中，其中氮、磷等污染物经河道进入乐清湾，是构成湾内氮、磷等营养物质的重要来源。今年1-4月份入海河流水质部分指标不降反升，其中大荆溪断面和清江方江屿断面能满足三类标准要求，但蒲岐断面氨氮上升2.87%，总磷下降10%，公利闸断面氨氮上升48.82%，总磷上升21.27%，水质形势非常严峻。三是生活垃圾无害化处理率不高。我市垃圾日产生量约1800吨以上，由于基础设施建设相对落后，垃圾的收集率和无害化处理率不高，各镇街、农村地区不少垃圾被直接倾倒在河内，或堆放在村边、河滩，一到汛期，垃圾随河水进入乐清湾海域，是乐清湾海底垃圾的主要来源。
3．农业农村污染整治方面。一是畜禽养殖污染治理政策不完善。农业面源污染主要来源于畜禽养殖污染，全市畜禽养殖业排放大量COD、氨氮和总磷；种植业化肥施用带来的氮、磷流失也是构成乐清湾氮、磷的重要来源之一。因畜禽养殖排泄物治理等相关治理政策的缺乏，许多沿河畜禽养殖场无法顺利拆迁，工作阻力大，且回潮现象较为普遍。二是农村污水治理不到位。2008—2013年期间我市陆续建设验收的305个村的生活污水处理设施（处理池），也由于截污纳管工作没有到位，绝大部分已成为摆设，无法发挥作用。
4．海洋污染整治方面。一是海水养殖区存在污染物超标现象。根据市海洋与渔业局2013年4次环境监测表明，我市海水养殖区存在污染物超标现象。其主要超标物质为无机氮和活性磷酸盐，为四类和劣四类，4次监测水体均富营养化；在养殖区沉积物方面，部分测站中的铜、铬超第一类海洋沉积物质量标准。由于《乐清市水域滩涂养殖规划》尚未出台，限养区和禁养区还没划定，给海水养殖的整治和规范带来较大困难。二是船舶和港口污染控制不到位。一方面，一些船舶未按标准配备防污染设备，直接将废弃物排放入海；另一方面，部分港口和码头未按规范配备防污染设备和器材，污染物收集和处置不规范，同时污染风险防范机制也不健全。三是海洋生态修复不到位。如乐清湾海洋公园属重点海洋生态修复工程，但至今仍未立项，还停留在图纸上。红树林移植工程一、二期共400多亩虽已完成，但尚未形成规模，生态保护作用不明显。
（二）漩门堵港导致水体交换时间延长，湾内淤积明显
1977年玉环为改变交通条件在漩门口填海筑坝堵口，漩门一期堵坝前，进入乐清湾的潮波有两支。一支由小口（漩门港）进入，进潮量约占乐清湾总进潮量的7%（水电部十二工程局1971年测量），另一支由乐清湾南口进入。两支潮波在苔山——鹰公一带汇合流向湾顶。堵坝后，小口堵塞，东海潮波无法从小口进入湾内，致使乐清湾北部的潮汐特征和潮流动力发生明显变化，流速减缓，水体交换能力减弱。据国家海洋二所研究成果，乐清湾水体交换周期由原来的5—7天延缓至25—30天，湾内水体自净能力大大降低，导致了海底地形的重大变异，原有平衡被打破，生态环境遭受严重破坏，湾内沉积加快，海湾沿岸特别是海湾西侧沿岸滩涂淤积日趋严重，外海涂面比堤内的土地还要高出几十公分甚至一米以上，海洋湿地大面积减少。
（三）生态环境的改变和破坏影响生物种群结构和多样性
当生态环境变异的程度超出了湾内生物物种和群落的适应能力，将直接导致生物栖息地丧失，造成生物的迁徙、伤损和死亡，从而引发生物多样性减少、生物种群变异等一系列生态问题。如由于外界因素使局部海域水温上升，导致对温度敏感的浮游生物和鱼卵仔鱼死亡，并进一步使海洋生物群落结构发生改变。乐清湾滩涂湿地是鸟类尤其是候鸟的重要越冬地和停歇地，1999年1月有关专家在乐清湾发现世界濒危鸟类黑嘴鸥有1600多只，因环境污染以及滩涂围垦等原因，到2013年黑嘴鸥数量减少了近1/3。
（四）管理机制不完善，部门之间缺乏联动
乐清湾区域污染综合整治工作包括陆域和海域，面广、工作量大，涉及海洋渔业、环保、水利、建设、农业、科技、财政等多个部门，目前工作中尚未形成系统的陆域和海域联动、部门和部门联动的管理协调机制，一定程度影响整治工作的推进。如海洋与渔业局对污水处理厂的污水排放无权限进行监督和管理，需要相应的监管部门给予工作配合，但配合度不高；一些部门每月均向环保部门上报乐清湾污染整治的相关数据，但是上报的数据存在不全、不规范、缺乏真实性等问题，部门之间的沟通联系不紧密、不顺畅。
（五）区域合作机制不够健全，缺乏统筹规划
环乐清湾四县（市）虽联合签订了“合作共赢、联动发展”合作意向，但总体而言，跨区合作尚处起步阶段。目前，区域内产业布局、滩涂围垦、岸线和港口开发、农渔业发展各自为政，没有形成一个相对完善的规划体系，致使海洋资源无序开发、重复建设、资源浪费等现象不同程度存在，影响整个区域整体的统筹发展和可持续发展。
四、几点建议
（一）治防联动，严格控制陆域污染
1．制定污染物总量控制方案。要抓紧开展入乐清湾排污口、入海河流的水质、水量统一监测，确定入海污染物总量，并分丰枯水期进行污染物总量控制分配。环保、水利、海洋等部门要联合做好相关调查工作，制定总量控制分配方案。同时，严格执行国家地表水水质标准，完善水质评价方法。
2．削减工业污染物排放总量。尽快使工业污染物全面实现达标排放，淘汰不符合产业政策、工艺落后、污染严重、不能稳定达标的工业项目。对污染排放不达标或对区域环境影响严重的企业实施关停，鼓励企业在稳定达标排放的基础上进行深度治理，推行清洁生产。
3．提高城镇污水处理设施运行效率和生活垃圾无害化处理率。全面提升已建城镇污水处理厂的运行效率和处理水平。对直接或间接排入敏感海域且目前不具备脱磷除氮能力的污水处理厂，应尽快完成技术改造并达标；加快建设进度，提高污水处理厂配套管网覆盖率，建立污水处理厂监管、考核体系，完善污水处理厂进出水在线监测系统。稳步推进城镇垃圾收运体系和无害化处理设施建设，使垃圾无害化处理率不低于90%。推进垃圾分类收集和垃圾资源再利用，合理配置垃圾处理设施，建立和完善符合农村实际的生活垃圾长效管理机制，实现垃圾减量化、资源化和无害化。
4．控制近海陆域农业农村污染。完善畜禽养殖治理政策和措施，加快清洁养殖项目、清洁能源工程和畜禽粪尿综合利用工程建设，实施以减少养殖排污、保障畜禽产品安全为目标的全过程污染控制，减少畜禽养殖污染。对已经建成的农村污水处理设施，一方面要完善截污纳管工作，充分发挥污水处理设施的作用；另一方面政府要切实发挥监管作用，加强考核，建立长效、完善的运作管护机制。
（二）完善管理，加强海域污染综合整治
1．改进海水养殖方式，合理布置养殖区域。努力改进围塘和浅海养殖方式，大力推行低碳养殖、清洁养殖，促进养殖污染减排；规划滩涂养殖规模，修编《乐清市水域滩涂养殖规划》，划定限养区、禁养区，建立退养还滩机制。同时，开展滩涂湿地外来物种治理工作，恢复湿地生态功能。
2．加强乐清湾船舶及港口、码头的污染控制和风险防范。严格按标准为船舶配备防污染设备，使污染物得到规范的收集和排放；制定各港口、码头污染整治方案，并通过防污染专项验收，配置污水和垃圾的岸上接收存储、处理设施，严防垃圾入海；进一步规范船舶制造业污染排放，实施长效管理办法。强化港口泊位船只环境污染风险控制，建立相应的海洋事故预警和应急管理机制，提高应急处置能力。
3．完善海洋工程的生态环境风险评估与管理。强化涉海建设工程项目审批，完善内部工作流程，健全听证、跟踪监测、生态补偿、现场巡查管理和竣工验收制度，通过对用海项目的海洋环境影响评价审查和核准，使我市的海洋环境管理工作更加规范化、科学化。对重点涉海工程加强海洋环境跟踪监测，严格按《海洋环境影响报告书（表）》的相关内容执行，最大程度控制对海洋环境的污染。
（三）创新机制，科学开发乐清湾
1．统一规划，协同发展。推动乐清湾区域统筹发展规划出台，将整个乐清湾作为一个整体，并根据各地的自身条件和优势，按照生态环境协同保护、经济社会协调发展、海洋经济转型升级和创新区域协同机制的要求科学开发乐清湾，改变目前乐清湾开发总体无序、无度的状态。同时，完善环乐清湾两市四县（市）区域合作联席会议制度，完善合作交流机制，协商推进区域开发保护有关事项。推动《乐清湾海洋生态保护条例》出台，为保护乐清湾海洋生态环境提供明确的执法依据和法律保障。
2．建立生态补偿机制。根据乐清湾污染的现状及特点，研究生态补偿整体框架，探索建立企业参与生态补偿的机制。加快西门岛海洋特别保护区、红树林移植工程、乐清湾海洋公园等重点生态保护和修复工程建设进度；加大力度开展乐清湾海底垃圾清理工作，对打捞上来的垃圾及废油进行回收处理，防止垃圾再次入海。
3．科学论证，彻底解决漩门港问题。争取向上级政府及相关部门要求，对漩门一期筑坝工程给乐清湾带来的生态环境及海洋经济影响作一次全面客观的论证评价。根据评价结果，结合当前实际并考虑长远的社会、经济和生态效益，制定一个切实可行的解决方案，重新贯通漩门港，尽可能恢复原来的水体交换能力。同时，科学规划乐清湾的填海围垦工程，保持乐清湾纳潮量，防止水流挟沙能力和水体自净能力的进一步下降。
（四）加强部门合作，完善工作措施
1．建立部门合作机制。我市各相关职能部门应建立起一种相互联动的良好协作机制，加强沟通合作，成立海洋环境保护工作协调小组，定期或不定期召开联席会议，并在加强重点海域污染控制、加强海洋环境保护监督管理、加强海洋突发环境事件应急管理、实现海洋环境保护数据和技术共享、开展海洋环境保护联合执法监督检查等方面开展合作。
2．强化监督执法。加强环境保护监督执法能力建设，提高执法人员队伍素质，完善和加强联合执法，提高执法效率，杜绝重复监管、相互推诿和转嫁污染等现象。规范环境执法行为，实行执法责任追究制，加强对环境执法活动的行政监察。建立环保、公安、检察院、法院等部门污染环境刑事案件的统一协作司法工作机制，确保及时、有效、严厉打击污染环境的刑事犯罪。严格追究污染环境企业的经济责任，解决“违法成本低、守法成本高”的突出问题，促进企业遵守环境保护法律。
3．加强宣传教育，开展舆论监督。政府要把乐清湾区域污染整治目标、责任、分工和要求广为宣传，使公众了解乐清湾污染防治、生态修复任务的长期性、艰巨性、复杂性，转变不合理的用水观念和习惯，增强公众对乐清湾水资源、水环境的忧患意识和海洋环保意识，提高公众的资源节约意识、环境保护意识和绿色消费意识，在全社会形成“爱护海洋为荣，污染海洋为耻”的良好风尚。完善生态环境信息发布制度，拓宽公众参与和监督渠道，充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，增加乐清湾环境保护与发展的决策透明度；积极发挥环保社团组织的作用，形成公众全面参与监督环保的良好氛围。