协商民主理论是近二三十年发展起来的民主理论，近几年，中国学术界受哈贝马斯等的影响，开始关注和研究西方协商民主理论的发展和中国化问题。陈家刚总结了国内外学者的主要研究论题，包括协商民主视野中的地方民主实践、协商民主试验、协商民主与中国政治发展的关系等；他认为在中国的政治实践中，从国家制度层面到基层治理领域，存在着丰富的协商政治实践，例如政治协商制度、立法听证、民主恳谈、网络论坛等^[1]（很多学者提出了类似的观点）。协商民主在中国的可行性得到了理论界的认可，如博曼和雷吉认为，在一定条件下，对于具有庞大政治体系的中国民主化而言，协商民主将是一种可行的模式^[2]。国内学者如李君如甚至认为，中国的“政治协商”就是协商民主的一种形式，这是从中国这样一个人口众多的大国的实际情况出发，具有中国特色的协商民主^[3]。2007年《中国的政党制度》白皮书正式提出“选举民主和协商民主相结合，是社会主义民主的一大特点”，确立了协商民主的地位，这为可行性论争划上了句号。现在，很多学者研究如何借鉴西方协商民主理论推动地方民主实践和制度建设，如澳大利亚学者何包钢通过对浙江温岭民主恳谈会等个案的实地研究展示了中国协商民主的实践^[4]。也有学者如陈家刚研究协商民主视野中的政治协商，认为反思政治协商制度，通过建构基于权利的制度安排和程序设计，以公共利益为诉求，促进合法决策，推动民主化进程，将为政治协商制度的完善和发展提供一个新的视角。^[5]本文沿袭借鉴协商民主理论完善我国政治协商制度的努力，以温州为例，对政协中十分重要的提案附议制度的建立提出几点构想。

　　一、概念、实践及制度缺失

　　附议是指附和别人的提议而共同提议。政协提案附议是指政协委员对已生成（已提交或未提交）的政协提案表示附和或提出完善提案的建议，以期通过共同提议的形式形成更大的影响和关注。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》对提案的提出方式做出了规定并要求“委员联名提出的提案，发起人作为第一提案人，签名列于首位；以界别、小组或者联组名义提出的提案，须由召集人签名。”这为附议提供了依据，除了发起人和召集人外，其他即为附议人，他们对提案提出附议。但是，目前政协提案附议制度还没有建立，附议是在有限情境中被采用，附议机制对协商民主的作用未得到充分重视和挖掘。

　　2009年全国政协十一届二次会议期间，76位政协委员为厦大教授联名附议暂停教师养老改革，引起强烈的社会反响。2005年1月23日北京市政协立案的第355号提案《关于北京市政府房管部门应加大对商品住宅维修基金监管力度的建议》，吸引了57位委员附议提案，被列为重点提案。上海、南京、镇江市政协利用网络平台开辟提案附议渠道。在温州，提案附议方面还缺乏健全有效的制度、机制，政协委员对于附议方式参政议政的重视程度不高；提案人往往基于“熟人”关系以“拉人入伙”方式征集提案附议人，附议人一般是被动受邀人，只作签名确认，很少参与提案调研和撰写或提供修改补充意见，两者较少交流和交互式讨论，一般只有单向发布式提案说明；附议人信息也不随提案在既有网络平台公开，附议行为也不能在网络上实现；市政协对于经附议的提案也未作区别处理，附议的作用没有得以发挥。因此，有必要借鉴已有的有限的经验，对温州政协提案附议制度的建立作一探讨。

　　二、基于协商民主的理想状态和现实考虑

　　科恩对协商民主有经典的描述：“民主的协商概念源于政治正当性观念。依据这种理想，行使集体政治权力的正当性是为了保持平等公民自由的公共理性基础。协商民主使这种理想制度化。根据协商观点，民主不仅是一种政治形式，它更是通过提供有利于参与、交往和表达的条件而促进平等公民自由讨论的一种社会和制度条件框架，并且以定期的竞争性选举、公开性和司法监督等形式确保政治权力的回应性和责任性框架，将行使公共权力的授权与这种讨论联系起来。”同时，科恩还提出协商民主的三个原则，即协商包容原则、共同的善原则、参与原则。^[6]哈贝马斯认为，现代社会整合力量的三个源泉（金钱、权力、团结）中的“团结”必须通过范围广泛类型多样的公共领域以及合法制度化的民主协商和决策程序获得。他还强调这样的转化过程：非正式的公共性意见形成产生的是“影响”，通过政治选举途径，影响转化为“交往性权力”，而通过立法，交往性权力转化为“行政权力”。^[7]

　　通过诸多学者类似于上述内容的表述，可以看出西方协商民主具有多元性、参与性、包容性、理性、程序性、公共性和共识性的特征。它认可参与主体的多元文化，尽可能平等而广泛吸收参与者，鼓励和包容各种观点并使其不受限制地交流、辩论，追求理性而有质量的辩论和能够保障公平的合法制度化的程序，开放广泛类型多样的公共领域，以期通过妥协和偏好转换达成共识，并通过共识影响决策和执行。

　　政协提案附议制度构想初衷便是源于希望通过对交互式协商的引入以提高基于提案的共识的质量和约束力。现有体制下，政协提案由于缺乏附议的过程，失去了进入决策前的充分协商，降低了提案的严肃性，因此提案质量会受到影响，这样即便进入提案办理过程中的提案办理工作座谈会程序，决策前协商的价值也大打折扣。理想的状态是：在政协提案委的许可和支持下，第一提案人作为主持人召集提案附议会议，会前将预备提案告知提案相关方，并邀请或接受相关方平等参与自由公平的讨论，以公共理性为基础达成共识，并签署附议意见，第一提案人根据附议会议内容整理撰写正式提案，提交政协提案委审处。

　　但是，基于以下现实考虑，这种理想状态的达到需要一个长期的建设过程：一是政协中的协商民主存在明显的精英倾向，政协平台还未完全对公众开放，政协委员的身份资格限定很严格，公民旁听只在极小范围内被允许。这样，第一提案人没办法召集全部可能的相关方，相关方除了政协委员外也不被赋予附议资格。二是政协中的协商民主还存在“动员型被动式政治参与”，表现出政治冷淡主义、民主意识的缺失和政治参与缺乏内在的自主性诉求^[8]。这对基于公共理性的自由讨论或辩论的开展有很强的负面性。三是政协中的协商民主还存在信息不对称问题，提案人和附议人能获得的信息资源有限，这是由其自身的态度、能力和精力的限制以及社会信息资源公开程度的限制两方面原因造成的。这使得附议会议内容不可能丰富而完整。四是政协中的协商民主还受到现阶段社会和文化基础的影响。公民社会的不强大、公民精神的不健全、多元文化的不成熟影响附议意见的多样性的获取。

　　三、附议制度框架的构想

　　政协提案附议制度是政协提案制度的子系统，它与提案主体、提案委员会、提案内容和标准、提案提交、提案审查和处理、提案办理等构成政协提案制度。政协提案附议制度本身包含：附议人的身份、第一提案人和附议人的关系、附议的适用、附议的流程和操作方法、附议系统与其它子系统的交互。

　　1、附议人的身份。规定附议主体的身份资格及其认定。解决是否允许非政协委员公民代表参与附议，是否认可界别、小组、党派、人民团体、政协专门委员会的附议资格，一般附议人是否可以对党派、团体、界别、小组或联组提案提出附议，等等。

　　2、第一提案人和附议人的关系。规定第一提案人与附议人的分工和合作。解决第一提案人是否应该向附议人告知提案内容、征求和记录附议人意见、组织调研考察、召开会议商定，附议人签名确认附议前是否应该知晓提案基本内容、赞同提案基本观点，附议人除签名确认外是否需要罗列附议的理由、赞同和保留部分的观点、修改补充意见，附议人是否需要参与调研考察、是否需要对提案提及相关内容和数据真实性负责，提案相关责任和荣誉的分担分享，提案办理答复的参与，等等。

　　3、附议的适用。规定适用附议的提案范围。除解决身份的适用问题外，解决提案内容是否适合附议，如是不是一般附议人可以对所有特定领域（如专业知识和专业判断要求高的领域）的提案进行附议，与提案涉及内容直接利益相关的政协委员或提案提请交办单位的政协委员是否需要回避附议，等等。

　　4、附议的流程和操作方法。规定附议的具体办法。解决附议的方式方法，如邀请附议与主动附议、附议的提出方式、附议的发生时间、附议是否采用网络方法、附议确认和有效性判定，以及附议操作的指南,等等。

　　5、附议系统与其它子系统的交互。规定受附议提案的审办和反馈。解决优先级认定、提案提交和审办途径、受理机构、办理程序和结果反馈办法等。

　　四、温州的条件分析和附议流程设计

　　“温州模式”以“民有、民营、民享、民富”为精髓，民间力量特别是在外温州人力量雄厚，足以支撑强大的公民社会；浓厚的人情社会氛围和抱团心理无形中也培育了公民精神；长期的自主创业和游历异乡的经历使温州成为多元文化的沃土，也使温州人具有强烈的政治参与诉求和较强的政治参与能力；商业文化中的重信诺讲公平、市民文化中的重情义明事理的文化基因也有利于公共理性的形成；相对富足的生活状态也为政治参与提供了一定的经济条件。但同时也存在重私利、重交换、轻法治、轻规则等不利习性，以及现有政治安排上的局限。

　　总体而言，温州经济社会文化基础有利于协商民主的实践，也有利于温州政协提案附议制度的建立，可以选择较为理想的状态。温州市政协办公室与温州广播电视总台都市生活频道合办的大型谈话节目《政情民意中间站》，以及各种听证会都提供了很好的可借鉴经验。温州市政协提案附议具体流程可如下设计：

　　第一步，市政协提案委在每年市政协大会前一段时间收集要求征集附议的预备提案，通过审查，在网络或平面媒体上公布预备提案内容，面向社会和政协委员征集附议意见。

　　第二步，根据征集而得的附议意见邀请附议人，也可邀请特定相关单位、部门或人士，召开提案附议会。由第一提案人当任主持或委任他人主持。给予应邀附议人平等的发言机会，组织自由讨论或辩论，安排人员记录发言全程。力图形成基本观点上的共识。

　　第三步，第一提案人根据发言记录，撰写附议会议报告，并根据该报告修改预备提案，将正式提案和附议会议报告送达各附议人签名确认附议，并向市政协提案委提交受附议正式提案，向附议会议其他参与人员公开。

　　第四步，市政协提案委根据正式提案和附议情况，安排受附议提案第一提案人在政协大会上发言，或确定若干政协会议期间座谈会专题，安排受附议提案第一提案人在专题座谈会上重点发言。

　　第五步，受附议重点提案与政协大会后确定的其他重点提案一样，按市政协《重点提案产生办法和办理规定》产生和办理，并享有一定的优先权。优秀提案根据市政协《优秀提案评选表彰办法》予以表彰。

　　五、协商民主发展和提案附议制度的基础条件

　　提案附议制度的建立需要有我国协商民主的发展作为基础。发展我国协商民主首先要解决的是“影响”到“决策”和“执行”的连续性和有效性问题。如果通过协商达成的共识并不能形成有效的实践，协商的工具性价值便丧失了，内在价值也大打折扣。比如政协提案的办理，应当形成强有力的督办制度。其次要形成公平合法制度化的程序。这方面的形式探索需予以极大的宽容和支持，比如探索以提案为主题的讨论会、辩论会等专题会议组织形式。最后要扩大协商民主开放的公共领域。政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，以及相关的决策前和执行过程中的重要问题应切实纳入协商民主领域。协商民主不仅限于人民政协，人大、政府、基层、党内、社会群体间都可以有协商民主，社会中出现的重大舆论和事件比如一些上访事件、听证会、群体性事件等可以引入协商民主。我国协商民主的发展将为政协提案附议制度的建立提供良好的外部环境和基础条件。（作者：陈传康，工商管理硕士，致公党温州市委会组宣处副主任科员文章荣获温州市人民政协理论研究会2010年度优秀论文三等奖）